“后烏坎”時代農村基層社會治理的思與辨

陳輝林

[摘 要]民主構想與治理期待是中國農村村民自治的雙重使命。廣東烏坎村事件再次引發了村民自治時代民主選舉與社會治理的深入研究。以2012年3月烏坎村民主選舉為分水嶺，“前烏坎”時代偏向民主選舉，“后烏坎”偏重于農村的社會治理。通過對“鄉土精英治理模式”的分析，認為農村基層社會宜采用民主框架下的威權治理。

[關鍵詞]“后烏坎”時代；社會治理；鄉土精英；威權治理

[中圖分類號]D422.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）12 — 0083 — 03

一、“前烏坎”時代

2011年9月，廣東陸豐市烏坎村爆發大規模的群體事件。2011年12月，當地政府官員派代表與村民代表臨時理事會談判，事件轉向和平發展。2012年3月，烏坎完成了新一屆村委選舉，村民自治再次實現。然而在“民主”勝利后，烏坎村社回到原本矛盾交織的境地，村落治理面臨著前所未有的困難。在利益分化、發展觀念經濟至上的價值重塑時代，村民自治面臨“微失控”。村民自治與農村治理是一個問題的兩個角度，村民自治從一出生就承載著強烈的治理期待與美好的民主構想這雙重政治使命，面臨著民主追求的探索與農村治理轉型的雙重寄望。

二、“后烏坎”時代

2012年3月4日，在政府及媒體的監督下，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國村民委員會選舉法》，烏坎村村民如愿地選舉產生了烏坎村第五屆村委會，烏坎村進入村民自治的新階段。然而，民主之后呢？村民長遠的民主期待和最現實的農村治理被割裂。在“民主”勝利后，烏坎的村社回到原本矛盾交織的復雜局面，各個宗族各種勢力各種組織利益訴求不同，利益分化嚴重。在烏坎，農村基層社會治理面臨著前所未有的困境。

當前廣大農村地區已經初步實現了村民自治的民主面貌，民主選舉、村民自治、村務自主等觀念已深入民心。與此同時，農村地區面臨著農村社會資源的合理分配與村民合法權益的有效維護等問題，學界開始反思并探討農村基層的社會治理的適度空間，尋求更為有效的農村治理方法和模式。

三、村民自治視野下的農村基層社會治理困境

（一）上級主導政權的歷史束縛與現實掣肘

村民自治時代農村基層社會治理沿用“鄉政村治”模式?！班l政村治”推動了我國整個農村民主政治和農村治理的進步。隨著社會轉型發展，“鄉政村治”模式局限性不斷暴露，鄉與村兩個級差機構矛盾重重?！白鳛閺娭菩哉嗟摹l政與作為自愿性自治的‘村治共處于國家——社會制度體制內，……不同的權力來源及服務目的致使‘鄉政和‘村治在日常運行中產生諸多矛盾和沖突?！薄?〕

（二）村級民間組織的影響

農村歷史以來形成了諸多內生性的組織或半組織化的村級組織，在廣東沿海地區普遍有著宗族理事會、神明理事會、婦女理事會、老人理事會等。這些村級民間組織在村務管理中發揮了重要作用，有重要影響，這種影響在村民自治時代表現得越發突出。民主化進程的農村，村民往往是以姓氏或者族親為分界的標準，宗族就在無形中成為一支看不見的手。時至今日，農村基層民主自治過程中宗族勢力依然扮演著重要角色。在農村民主選舉中有著龐大宗族（家族）勢力的候選人，一般掌握了選舉的主動權。各類村級組織利益交織在一起，長期影響和干預村事務的處理。

（三）村民自治機構“心有余力不足”

村民自治下，寄予過多的期望的村委會管理往往止步于村務治理的現實困境之前。村民委員會是基層群眾性自治組織，但要在村黨支部的領導下開展工作。黨組織代行村委職能的現象時有發生，村委會無能為力。經濟發展是常態的——經濟發展至上的觀念深入民心，人們對于財富的渴望近乎到了瘋狂的地步。變異的價值觀引領下的農村生產與生活方式出現裂變，土地收益問題復雜錯綜、教育衛生問題糾結不清、利益訪求多樣化，村務共識難達，村委的權威受到藐視，村民自治機構心有余而力不足。

（四）村級領導者權威面臨挑戰

村級民主選舉的最初寄望是將村事務集中化處理，委托給予以村主任為首的村干部。在一些村務復雜、村資源分配面臨困難的村社，村民希望選舉出來的村領導人能夠力挽狂瀾，以“救世主”的身份和作為帶領所在村走出困境創造農村發展的新景象。對于大多數村民而言，選舉人產生的程序與資格并不在考慮范圍之內，重要的是能否在利益保障、利益分配和生活水平提高等方面讓他們有最感性的滿足。村級領導干部面臨挑戰。

（五）制度過密化

法治是現代文明的保障。村民自治到底是先有制度還是先有村民自治？廣大農村地區內在地發展了具有特色的共生性的制度——宗族制度、祭拜典禮、保衛制度及其他自治制度，這些內生性制度是村民在長期共同生活中的自我認同。與此同時，大量由國家、政黨和社會組織設計的外生性制度嵌入農村制度生態里?！按迕褡灾芜^密化，首先是指各種外生的嵌入性制度超過了村民自治實踐對制度的實際需要，造成了制度供求的非均衡狀態?！薄?〕內生性制度與外生性制度交織作用容易導致制度內耗甚至形成制度過密化的民主理想與需求簡單化的民眾愿想之“水火交融”。

四、作為國家現代治理體系有機組成部分的農村基層社會治理

根據我國《憲法》與《村委會組織法》規定，村民自治組織是我國國家權力體系之外的非行政化的社會自治性組織。村民享有充分的自治權，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。一方面，農村基層社會治理以獨特的視域融入到國家宏觀的治理體系范疇之中。另一方面，防止國家行政權對村民自治的干預，確保農村的村民自治與社會治理和中央保持高度統一，中央與地方和諧發展。分析中國政治理論層級架構，中國的村民自治在政策與制度的規約之下，而農村地區的社會治理籠罩在村民自治之下。村民委員會從性質上來說是建立在農村的基層群眾性自治組織，不是國家基層政權組織，不是一級政府，也不是鄉鎮政府的派出機構，擔負著這個國家現代化治理體系當中最為基層的農村社會治理重任。

農村社會治理的內部性，客觀地要求治理權威來自農村內部。從這一點考量，內生性的治理制度與治理精英應運而生。

五、鄉土精英治理模式

任何模式本身都是中立的，其自身沒有價值標準。一種模式的合適與否，很大程度上取決于客觀環境。農村地區社會治理模式能否取得成效，關鍵在于模式是否適應農村實際情況。前自治時代，農村納入政府全權統治系列，農村自治時代，民主化的初期可探索鄉土精英治理模式?？剂恐T多農村問題，農村治理主體的多元化、村級領導干部的功能弱化、村級組織影響的擴大化等都左右著農村事務的治理。中國農村歷史上多為鄉紳精英治理，究其歷史原因，鄉紳的權威與威權是立村之本。民主時代，中國社會治理不能走老路，但可以借鑒，因為農村社會治理空間的可容性，可以嘗試著走一條民主框架下的鄉土精英治理模式。在農村民主化的初級階段，這種模式在一定程度上消解了農村基層社會治理的困境。

村民自治只是在當代中國政府框架下一種制度安排，一種實踐探索。農村基層的社會治理允許以一種假設和試驗的態度給出不同的答案。鄉土精英治理模式是當前學界研究的一個方向，也是實踐中一種備受推崇的創新之舉。長期以來，華西村吳家父子治村的成功范例已經影響了一代又一代農村領導干部，新一屆領導人治國理政的方式說明中國的問題可以用中國自己的方式去解決。如果聯系不久前新加坡前總理李光耀逝世以及關于他的治國理論與治國方略，從中我們不難尋找到內在的合理的社會治理元素，其中無論是“能人治國”還是“能人治村”等精英治理理論都值得嘗試。從近些年的農村治理實踐分析，“鄉土精英治理”模式存作為探索和試驗，就廣東實際，特別是潮汕地區的農村治理而言，鄉土精英或者稱之為能人治理契合村民自治時期農村基層社會治理的命題。

（一）基于概念的鄉土精英治理

鄉土精英模式的提出實際是對中國農村村民自治實踐的一種描述，在中國這樣缺乏民主基礎和民主培養的國度來說，這是“政治文化慣性延續的必然結果，也可能是當前中國農村政治生態的客觀要求?！薄?〕

就中國實際而言，中國農村地區的鄉土精英偏向于鄉村政治精英——在村各級組織或者村勢力架構中具有決策權和影響力的人。農村基層的鄉土精英治理在促進農村經濟發展、發揮領袖影響力、整合鄉土資源、帶頭示范、公共產品有效供給、制度遵守和制度創新等各方面都具有獨特的優勢。江蘇江陰的華西村、浙江武義縣后陳村、廣東佛山南海區各村（社區）等鄉土精英治理模式獲得了示范性的成功，開啟了農村社會治理研究更為深廣的領域。

（二）基于傳統政治文化的鄉土精英治理

徘徊于傳統與現代性之間的農村，傳統文化多年的影響以及相對封閉的政治空間，造成了村民逆來順受和與世無爭的“良民”、“臣民”品性。中國農村可以走出揭竿而起的農民起義領袖，但發展不了自己的政治理論。村民自治多年的實踐已經從一定程度上促使廣大農村民眾認識到民主建設與社會治理的重要性。村民自治政策留下的制度空間是巨大的。法不禁止可為之?！靶〈宕笳笔侵袊蔚目s影，農村地區實現真正的自治、自為與自理，需要有自己的村利益代言人與決策者，反思村民自治實踐近三十年的歷史，鄉土精英自然而然地擔當起農村治理的主角。

（三）基于地緣性的鄉土精英治理

農村治理的基本特點就是農村公共權力的地緣性、內部性。所謂地緣性是從空間范圍而言，是指在農村里，村管理機構及其工作人員根據《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會選舉法》在本村內部合條件村民中選舉產生，管理本村公共事務?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第二條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作。”換言之，農村治理的地緣性是以行政村為界線，無論是從地理劃分還是從政治規定來說，是具有獨立性與限制性的。農村治理的權威只能局限于自身的地緣范圍，不具有對外的延擴性和輸出性。農村治理的內部性，指農村治理權威的競選必須是具有村落共同體的身分資格。根據相關規定，農村事務由本村地民自行管理，上級政府部門不得非法干預，其他非本村人員不得干涉。農村治理內部性，是相對固定的，也是排他的?，F實表明，一個國家的興旺發達，需要政治精英的掌權，如李光耀助于新加坡的崛起；一個鄉村的發展，需要鄉土精英的理事，如吳仁寶助于華西村的強大。

（四）基于制度的鄉土精英治理

農村基層社會治理籠罩在制度過密化的政治生態當中，治理的現代化從制度層面而言已經相當完善，缺乏是選擇什么人來執行一系列與農村有關的制度。將農村治理與制度和鄉土精英緊密結合在一起，鄉土精英一旦轉變成治理精英，在制度和法律的框架下尊重村民選舉、農村民主，并最大限度地發揮個人影響力和貢獻個人力量，制度、法律與精英之間是形成良性互動的，制度基礎上鄉土精英治理的行為的合法性得到確認?！稗r村治理的制度化程度越高，就越是能夠有效地防止進入農村治理階層的能人走向蛻變，盡可能避免單純的能人治理蛻變為能人專制獨裁。”〔4〕

（五）基于“威權治理”的鄉土精英治理

“后烏坎”時代，民主的形式已經完成，民主的內容與實質還有待進一步的探求。烏坎村選舉出了眾望所歸的林祖戀為村主任，之后烏坎村的發展并沒有如意想中那樣順風順水，后悔維權的村主任面臨著諸多的困難。鄉土精英的社會治理需要一種威權治理。

首先，民主框架下鄉土精英的威權治理是過渡時期一種選擇。無論是傳統文化還是制度建設都賦予鄉土精英可充分發揮治理才能的巨大空間，但這遠遠不足以完全調動鄉土精英的積極性，也難以激勵其貢獻的思想儲備。為避免各級政府對農村治理事務的諸多干預，為防止村級組織對村委工作的干涉，為進一步提升村級領導干部的權威性，真正實現農村地區的“自我管理、自我教育、自我服務”，鄉土精英強大的管理權限和具有創造性的治理手段與方式應該被得到最大限度的承認。

其次，民主框架下鄉土精英的威權治理從政治文化而言，符合廣大農村地區民眾實際。在尊重民主和遵守法紀的前提下發揮個人影響力，對一個村而言是一份福音。對于多數村民而言，誰治理村與怎么治理村，并不是人們的關注的內容，人們只關注收入水平、生活環境與生活質量是否得到實質性的提高?！叭齻€有利于”的標準在這里應該成為衡量農村基層社會治理的一桿稱。近期關于社會治理的討論，大到一個國家新加坡李光耀治理方略，小到華西村吳氏父子治村模式，“威權”是這些治理當中的關鍵詞。農村地區鄉土精英的威權治理應該得到合法化的確認。

再者，民主框架下鄉土精英的“威權治理”是一種政治心態的調整?！巴嘀卫怼辈⒉皇呛樗瞳F，也不是惡劣的政治行徑，結合農村社會治理的實際，這里更多的是強調鄉土精英治理方式上在決策方面的能獨斷與果斷，在制度執行上更有效，在處置村事務上更具權威。民主框架下的鄉土精英威權治理，實際上是民主基礎上對于“集中”的詮釋。只有充分信任并將農村治理權限統歸于鄉土精英的“威權”施政，方能避免上述農村基層社會治理的各種困境。一位敢于擔當的有勇氣的鄉土精英不僅僅敢于鄉村不良現象作堅決的斗爭，更難能可貴的是，同內在品質上具有“威權治理”基因的精英分子，是不懼怕任何村級組織和個人的，因為其本身就是權勢人員。

（六）基于反思的鄉土精英治理

鄉土精英本身并不是一個概念，而是基于自身權威之上的個體或少數群體。盡管鄉土精英執政農村對于廣東沿海地區的農村經濟發展起到了積極的推動作用，但是，鄉土精英治理的局限性也逐漸顯現出來。部分曾經胸懷大志、回報桑梓的鄉土精英在現代化的浪潮中迷失了方向，失去了初心，在對待農村治理事務上表現出利益至上的執政觀念，競選時期向對選民，曾經自身深惡痛絕并給予批判的個人專斷、家長制作風、貪污腐化等行為層出不窮，在土地問題和集體經濟方面偏離群眾意愿。鄉土精英模式具有明顯的人格缺陷和制度局限，反映了農村管理區體制下能人治理模式的式微和危機，必須將鄉土精英的作為納入到法理化的制度框架之中，防止和避免鄉土精英成為“鄉村大佬”。為此，浙江省武義縣后陳村村務監督委員會制度值得借鑒。以權力來制約權力，以制度來約束權力，讓鄉土精英治理的范圍與權限圈定在合法合理合權的范圍之內。

五、結語

任何理論與模式都不是完善的，只有適合與否的可能性。農村社會治理就是在試錯的探索中尋找屬于本地區本村莊合適的治理模式。隨著人民公社寫進歷史檔案，失去上級政府業務管治的農村治理為防止規?；娜罕娦允录膹椭菩园l生，為有效創新地促使農村發展轉型、有效地實現農村基層的社會治理，確保村民在自治的政治環境里最大限度地獲取幸福元素，民主框架下鄉土精英威權治理既是對現實中許多成功經驗的客觀描述與概括，也是轉型時期農村民主的一種過渡形式。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕于水.有限主導——合作共治：未來農村社會治理模式的構想〔J〕.江海學刊，2013，（03）：134.

〔2〕王金紅.制度過密化：解釋村民自治發展瓶頸的一種理論假設〔J〕.華南師范大學：社會科學版，2008，（02）：07.

〔3〕張芳山.鄉村精英與鄉村治理〔J〕.社會科學論壇，2012，（09）：219.

〔4〕王金紅.村民自治與廣東農村治理模式的發展〔J〕.中國農村觀察，2004，（01）：68.

〔責任編輯：孫玉婷〕