運用黨內法規把全面從嚴治黨落到實處

[摘要]全面從嚴治黨，必須依靠嚴明系統的黨內法規制度體系。這一體系，既包括黨內法規的制定，也包括黨內法規的執行。因而，構建黨內法規基本框架，提高黨內法規的執行力，便成為全面從嚴治黨的切入點與基本思路。

[關鍵詞]黨內法規；全面從嚴治黨；切入點

[中圖分類號] D26 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-0169（2015）04-0004-04

一、黨內法規是全面從嚴治黨的重要依據

全面從嚴治黨，靠什么治？靠什么從嚴？就是靠制定和實施嚴明的黨內法規制度體系。

（一）黨內存在問題的特點要求必須堅持全面從嚴治黨

改革開放以來，隨著開放搞活政策的深化，黨內出現了屢禁不止并日益突出的一系列嚴重問題。正如十三大報告所列舉的：“偷稅漏稅、走私販私、行賄受賄、執法犯法、敲詐勒索、貪污盜竊、泄漏國家機密和經濟情報、違反外事紀律、任人唯親、打擊報復、道德敗壞等現象在某些共產黨員中屢有發生。”中紀委向黨的十四大報告中所列舉的：“這些年來，黨內違紀案件呈上升趨勢，黨員領導干部違紀明顯增多，嚴重官僚主義失職、瀆職，經濟方面違紀違法，道德敗壞、腐化墮落等問題比較突出。”中紀委向黨的十八大工作報告中所列舉的：“當前，腐敗現象在一些地方和部門仍然易發多發，有的案件涉案金額巨大、涉及人數眾多，特別是高級干部中發生的腐敗案件影響惡劣。”以上列舉說明，黨內問題已從某些共產黨員擴展到一些地方與部門，從黨員領導干部發展到高級干部，從經濟領域延伸到政治、文化、社會領域。對此，我們開展了若干次集中教育、整頓、嚴打，但整頓后不正之風又死灰復燃，腐敗現象仍舊呈易發多發態勢。究其原因，從客觀上來說，一黨長期執政，必然面臨著權力的考驗與腐蝕，必然出現脫離群眾與消極腐敗的危險。這是任何一個執政黨都無法擺脫的現實。從主觀上來說，則是對不正之風的反復性和頑固性、對腐敗現象的嚴峻性和長期性認識不足，從而在工作上持久性不夠，對策上針對性不強，體制上改革不到位，出現抓抓停停、抓抓放放，造成問題反彈，甚至上升。十八大后查處的不正之風和腐敗問題亦表明，官場腐化、官員腐敗，已經不是星星點點、偶發獨立，而是帶有普遍性、高發性，并呈現出窩案式、家族式、塌方式的結構性腐敗。這顯然與我們懲治腐敗的工作與體制弱化密切相關。對此，十八大以來，黨中央鮮明地指出：不正之風的最大特點是具有反復性與頑固性，腐敗的最大特點是具有嚴峻性與長期性，據此，反對“四風”和嚴懲腐敗不能停息，黨風廉政建設和反腐敗斗爭永遠在路上，從嚴治黨必須長期堅持，全面貫徹。

（二）黨內法規的特征契合了全面從嚴治黨的需求

全面從嚴治黨，一要貫徹全面性。包括黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設等各個方面。二要實現持久性。不能因人而異，一個領導一個令，也不能人走政息，必須持之以恒，屆屆相傳。三要體現平等性。對黨內所有人員和各級組織都必須從嚴教育、從嚴管理、從嚴監督，沒有任何人可以特殊。而黨內法規的特征，正好契合了這種全面從嚴治黨的需求。

所謂黨內法規，按照2013年5月《中國共產黨黨內法規制定條例》規定，是指“黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱”。從這一概述可以看出，黨內法規首先具有規范性。它是以條文的形式，把黨內政治生活中的成功經驗和優良傳統提煉出來、固定下來，形成以準則、條例、規定、辦法、細則等名稱出現的黨內各項規章制度。這些制度一經制定和頒布，便具有了不同于任何領導人講話的普遍性和獨立性，它不會因領導人的改變而改變，也不會因領導人的看法和注意力的改變而改變，因而具有穩定性和持久性。其次，具有綜合性。既然是規范黨的各級組織和全體黨員的活動與行為的制度總稱，必然牽涉到黨的思想建設、組織建設、作風建設等方方面面。制度建設固然重要，但不可能自成一統，而是貫穿于、融匯于其他各項建設之中，作為各項建設的載體、支撐而出現，例如干部選任條例，便是黨的組織建設的載體；領導干部培訓規劃，便是黨的思想建設的支撐。因而，規章制度是黨的建設方方面面的具體體現和載體。最后具有平等性。黨的規章制度，是黨的權力機關通過法定程序制定和頒布的，是全黨共同意志和共同利益的法規化，因而具有極大的權威性與合法性，對全體黨員乃至黨的領袖，都具有約束力，都是必須遵守的行為準則，任何組織、任何個人都不能超越、不能違背、不能隨意改變。上述黨內法規的種種特征，契合了全面從嚴治黨的需求，成為貫徹全面從嚴治黨的基本遵循、落實全面從嚴治黨的重要依據。

（三）依規治黨成為全面從嚴治黨的切入點

十八大以來，黨中央從堅持和發展中國特色社會主義全局出發，提出并形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局。在這一戰略布局中，全面建成小康社會是戰略目標；全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，是實現小康社會的三大戰略舉措。可以說，全面從嚴治黨既是全面深化改革、全面依法治國的內在要求和具體內容，也是根本保證和重要前提。全面深化改革的總目標，要求深化“六位一體”改革，即經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革、生態文明體制改革、黨的建設制度改革。其中，黨的建設制度改革，既包括建立和實施一整套完善、穩定、管用的執政法規，也包括建立和實施一整套完善、穩定、管用的治黨法規。這一黨的建設改革方向的提出，意味著黨的建設制度改革將成為統領整個黨建改革的總抓手，成為從嚴管黨治黨的切入點。全面依法治國的總目標，要求形成五大法治體系，即完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系。其中，完善的黨內法規體系，既包括執政黨依法執政的憲法法律，也包括執政黨依規治黨的黨規黨法。建立完善的黨內法規體系，為的是從嚴治黨有章可循、有規可依，確保各級黨組織和黨員受到黨規黨紀的剛性約束，為全面推進依法治國提供重要前提和政治保障。

把全面從嚴治黨放在“四個全面”戰略布局中來認識、來把握，就可以清晰地看到：努力加強黨內法規制度體系建設，充分運用黨內法規把從嚴治黨落到實處，既是現階段從嚴治黨的切入點與基本思路，也是建設中國特色社會主義法治體系和中國特色社會主義制度的具體體現。

二、加強黨內法規的制定建設

黨內法規制度體系，既包括黨內法規的制定，又包括黨內法規的實施，其中，科學立規是起點，有效執規是重點。構建系統完備的黨內法規制定體系，是完善黨內法規制度體系的首要任務。

（一）構建黨內法規制定體系

首先，確立黨內法規制定體系的目標。早在1938年，毛澤東在《中國共產黨在民族戰爭中的地位》中首次使用“黨內法規”一詞時就提出：“除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。”1945年，劉少奇在《論黨》一文中指出：“黨章，黨的法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要根據這些原則規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則。”這里，較詳細的黨內法規指：黨章，黨的法規，黨的組織形式與行動、內部生活的規則等。1978年，鄧小平明確地指出：“黨章是最根本的黨規黨法。”2006年，胡錦濤強調：“加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設。”2009年黨的十七屆四中全會，要求“建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系”。十八大以來，黨中央在總結上述提法的基礎上，于2013年11月發布《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》，其中，強調指導思想為：“以黨章為根本，以民主集中制為核心，積極推進黨內法規制定工作，加快構建黨內法規制度體系。”工作目標為：“力爭經過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架，使黨內生活更加規范化、程序化，使黨內民主制度體系更加完善，使黨執政的制度基礎更加科學，為到建黨100周年時建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系打下堅實基礎。”這一指導思想和工作目標，便成為黨內法規制定的重要依據和基本遵循。

其次，搭建黨內法規制定體系的基本框架。理論上確立指導思想和工作目標，實踐中還需細化黨內法規制定體系的基本框架，包括涵蓋領域、主要內容、重點項目及長遠任務等。

長期以來，由于對黨內法規缺乏總體規劃與定期清理，致使法規數量增多。自新中國成立至2012年6月，中央出臺的文件總計超過2.3萬件，其中，規范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內法規和規范性文件就有1178件。但這些法規和文件存在著制度老化、制度碎片化、制度缺失等嚴重問題，造成黨內法規在相當程度上不適應、不協調、不銜接、不一致。為此，必須對現有黨內法規進行全面清理，在廢、改、立的基礎上，重構黨內法規制定體系。2013年5月，《中國共產黨黨內法規制定條例》頒布，作為“黨內立法法”，它為黨內法規的制定，確立了理念、原則、權限、程序、責任等制度規范，為“黨內立法”科學化、民主化、法治化奠定了基礎。2013年8月，中共中央發布《關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》，宣布對黨內法規進行全面清理。到2014年11月，1178件中央黨內法規和規范性文件中，322件被廢止、36件被宣布失效、487件繼續有效。這是建國以來開展的第一次黨內法規清理工作，為重構黨內法規制定體系打下了牢固地基。2013年11月，黨中央發布《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》，對今后五年黨內法規制定工作進行了全面規劃和頂層設計，包括以黨的領導和黨的工作、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、民主集中制建設等六大領域布局的黨內法規制度體系的構建。主要內容是將黨內法規制度分為四類：基礎主干黨內法規、實踐亟需的黨內法規、配套的黨內法規、各項黨內法規之間協調統一。以保障黨員權利、發展黨內民主、改革用人制度、加強基層組織、推進作風轉變、規范權力行使、嚴明黨的紀律、強化黨內監督為重點，抓緊修訂、制定相關條例，研究、探索制定相關新條例。以上黨內法規制定工作的規劃，表明黨內法規制定體系已初步確立，并形成了一個基本框架，為實踐中進一步細化、深化提供了指導與目標。

（二）注重黨內法規與國家法律的銜接與協調

構建黨內法規制定體系，較為關鍵的問題是如何處理黨內法規與國家法律的銜接與協調。黨內法規與國家法律，二者既有區別又密切相連。國家法律是對全體社會成員的行為具有普遍約束力的制約工具，而黨內法規則是對全體黨員行為具有約束力的制約工具，它著重規范黨的政治紀律、組織紀律，保證全黨思想統一、行動一致。因而，黨內法規嚴于國家法律，這是二者的區別所在。然而，中國共產黨是執政黨，是對國家和社會實行領導的主體和主導力量，要堅持這一主體和主導力量，不僅需要執政黨自身健全黨內法規以便依規治黨，而且更需要把黨內法規轉化為國家法律，防止領導人以言代法、以權壓法，凌駕于黨組織和法律之上。這就是黨規與國法的密切相連之處。

現實中出現的一些領導人以言代法、以權壓法的現象，從制度角度分析，一方面，固然是黨的集體領導制度不健全，一把手掌握的權力過于集中，缺乏制約監督機制而導致個人說了算，乃至個人專斷現象的出現。另一方面，則是黨領導人大、政府、司法及其他方面的工作機制，僅有原則性的黨內規定，如“總攬全局、協調各方”，“提出立法建議和重要人選建議”等，而缺乏“立法建議、人選建議”轉化為人大決定權的法定程序，于是，便出現了靠個人的影響力和魅力、靠個人的認識和素質，甚至靠原有的行政命令方式去轉化、去協調、去解決。這就是黨內法規與國家法律之間銜接不夠、協調不夠，留下空擋，造成因人而異。因而，必須堅持黨章和憲法規定的“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的原則，把健全黨內法規與健全社會主義法律體系銜接起來，細化下來，形成二者的無縫連接，保證依法執政與依法治國的有機相連。

三、提高黨內法規的執行力

法規制度的生命力在于執行，再好的制度不執行，不實施，也會成為“紙老虎”和“稻草人”，形成“破窗效應”。從嚴治黨，靠什么治？憑什么治？就是要靠嚴明的黨規黨法。“嚴明”二字，強調的就是提高執行力，做到執紀必嚴、違紀必究。

（一）抓住領導干部這個“關鍵少數”

領導干部既是黨內法規的建設者、推動者，更是黨內法規的實施者、執行者。領導干部的一言一行，對廣大黨員和群眾有著強大的示范與帶動作用，“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”。領導干部帶頭遵守黨規黨紀，就會成為廣大黨員遵紀守法的示范力量、帶動力量，就會不僅說給黨員聽，組織黨員干，而且做給黨員看，帶著黨員干。然而，現實生活中，一些領導干部甚至高級干部，黨規黨紀觀念淡薄，有規不依、執紀不嚴，甚至違紀違法。這些問題屢禁不止，不僅帶壞了班子、隊伍，損害了當地政治生態，而且嚴重影響了黨的形象和威信。

對此，習近平強調，必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。要求所有領導干部必須做尊法學法守法用法的帶頭人。尊法：就是要敬畏法律，尊崇法治，樹立憲法黨章至上、黨規黨紀面前人人平等、權由法定、權依法使等基本觀念。憲法是國家的大法，黨章是黨內的大法，在憲法和黨章面前，無論領袖還是普通黨員，都具有一律同等的約束力，決不允許超越甚至踐踏憲法和黨章的特殊人物存在。學法：就是要系統學習黨規國法，把握黨規國法的基本立場、價值原理。心中高懸黨規國法的明鏡，手中緊握黨規國法的戒尺，知曉為官做事的尺度。守法：就是要把學習落實到自己的行動中，牢記黨規國法紅線不能觸碰，黨規國法底線不可逾越，守紀律講規矩，不觸雷、不踩線。用法：就是要努力提高依法辦事的能力與水平，想問題、作決策、辦事情，都要按法律辦事，按黨規行事，不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。

（二）強化從嚴治黨的主體責任

執行要有主體和責任，不明確責任、不落實責任、不追究責任，從嚴治黨就會落空。多年來，我們雖然建立了黨建工作責任制，形成了各級黨委抓、書記抓、有關部門抓、一級抓一級的黨建工作格局。但在實際工作中，由于存在著唯GDP思想，不少領導干部認為，抓經濟容易出顯績，抓黨建不容易出顯績，工作中出現了抓而不緊，甚至華而不實的現象。如：抓作風靠開會、抓反腐靠表態、抓工作靠文件。致使反對吃喝風、反對買官賣官、反對以權謀私、反對軟弱渙散等一系列治黨措施，難以持久，難見成效。

對此，黨中央在進一步明確各級黨委必須擔負起從嚴治黨的主體責任的同時，在教育、檢查、監督、追究等方面下大力氣，促使主體責任由虛變實。包括：開展約談教育。由中紀委負責同志約談省市區黨委、中央部委、國家機關部門黨組（黨委）負責人，就黨風廉政建設責任制情況進行匯報。改進檢查考核。明確中央巡視組的任務之一，就是著力發現落實主體責任方面存在的突出問題；糾正“唯GDP”單一考核指標，建立各有側重、各具特色的地方考核指標與辦法。嚴肅責任追究。實行一案雙查，堅決查處直接領導與主要領導的責任。山西系統性、塌方式腐敗案，相關黨組織領導人被問責。湖南衡陽賄選案，已官至副省級的原市委書記被查處。開展述職述評。采取開放式的述職評議會方式，通過書記述職、群眾代表提問、上級領導點評、與會人員測評等系列做法，增強市縣鄉各級黨委書記抓黨建的主角意識和主動精神。上述細化、具體化的措施，使各級黨委強化了從嚴治黨的政治責任，抓住了從嚴治黨主體責任的“牛鼻子”，保證了黨建工作責任制的真正落實。

與此同時，強化紀委的監督執紀責任，改進紀委的領導體制和工作機制，通過巡視、派駐等方式，切實履行黨章賦予的監督執紀要務。

責任編輯：李 穎