政府投資重大建設項目監管思路及對策

摘 要：政府投資建設項目事關國計民生和經濟發展，對政府投資建設項目進行有效監管十分必要。本文在闡述研究政府投資建設項目監管意義的基礎上，分析了湖南省政府投資項目實施及項目監管存在的突出問題；并提出了改革和完善湖南省政府投資監管的路徑和對策，希望對政府投資監管部門加強有效監管有所幫助。

關鍵詞：政府投資；重大建設項目；監管；稽察

政府投資建設項目事關國計民生和經濟發展，其過程和最終成效也是社會關注的焦點。隨著湖南全面建成小康社會進程不斷加快，全省投資總規模持續擴大，政府投資項目越來越多，政府投資監管任務十分繁重，重大建設項目監管面臨新的挑戰。國家雖加強和改善了政府投資監管工作，但仍然存在諸如投資項目前期決策不夠科學；投資超預算、建設規模與預期不符，資金投入隨意性大，浪費明顯；過程跟蹤監管缺失，違規違紀運作，滋生各種腐敗等問題。因此，為落實國家發改委提出“權力和責任同步下放，調控和監管同步強化”的要求，進一步加強重大建設項目的監管，確保項目建設優質高效，增強我省重大建設項目監管的有效性、全面性和可操作性具有現實意義。

一、政府投資重大建設項目監管研究的意義

1.是適應湖南省政府投資項目新特點的需要

項目建設和投資工作仍然是拉動我省經濟增長的核心動力，特別是政府投資作為促增長調結構的重要手段，倍受人們關注。當前，湖南省政府投資特別是中央投資項目成倍增加，表現為項目數量大、項目類型多、涉及領域廣、建設地點分布散、實施主體基層化、建設管理難度大的特點，必須改革傳統的監管模式，創新監管方式，強化監管力度。在我國經濟新常態下，如何適應湖南省政府投資項目出現的新特點，確保政府投資項目工程質量、資金安全、投資效益，讓項目稽察這種監管手段充分發揮作用值得研究。

2.是適應我國對政府投資項目監管新要求的需要

自黨的十八屆三中全會提出全面深化改革和黨的十八屆四中提出全面依法治國以來，人民群眾對高效行政、依法行政、公平正義有了更大的期待。我國對政府投資項目監管也提出了新要求。一是要求政府投資項目監管進一步規范化、制度化和法治化。重大建設項目稽察作為一種行政執法監督行為，應該依法行政，具備執法依據。二是要求政府投資項目監管進一步信息化和公開化。信息化是政府投資項目協同監管、全過程監管和有效監管的基礎。三是要求政府項目監管適用新形勢在監管方式和手段上有創新，與時俱進。

3.是適應新一輪政府機構改革和職能轉變的需要

2013年以來，我國深入推進行政管理體制改革，其核心就是簡政放權，轉變政府職能；就是明確政府定位，處理好政府與市場、社會的關系。在簡政放權的同時要加強監管工作是政府轉變職能、轉變作風的改革方向。現已明確發改部門的改革方向是權力下放、減少審批，但同時要求在簡政放權的同時，要把該管的管住管好。如何適應這種改革，落實“權力和責任同步下放，調控和監管同步強化”要求，加快形成完整有效的監管體系，是加強政府投資項目監管工作的重要內容。

4.是解決當前政府投資項目監管中存在的突出問題的需要

當前，湖南省政府投資項目監管中存在的突出問題主要表現為：政府投資監管體制和工作機制還不夠健全，仍然存在“重審批輕監管，重投資輕效益”的意識，稽察隊伍不強、監管方式有待創新、稽察的權威性和震懾力還有待提高，監管能力不足、手段原始，項目監管覆蓋面窄，大多數項目不能得到有效監管。因此，當前政府投資項目監管中存在的突出問題的解決需要認真研究，提出切實有效的思路和對策。

二、湖南省政府投資項目實施及項目監管存在的突出問題

1.湖南省政府投資項目實施中存在的突出問題

對湖南省政府投資項目的監管，作為投資主管部門的發改委而言，主要通過項目稽查來實現監管。發改委重點辦在全省范圍內對中央預算內投資計劃和省級財政預算內的投資計劃執行情況進行監督檢查；通過項目稽查對于促進投資計劃順利執行，保障經濟平穩發展起到了很好的作用。通過項目稽查也發現了當前我省政府投資項目在實施中存在一些突出的問題，這些問題嚴重影響了投資計劃的執行和投資成效。這些問題突出地表現在以下幾個方面。

（1）我省中央投資計劃項目計劃分解轉發下達速度總體較慢。由于市、縣發改部門對投資計劃轉發重視不夠，導致中央投資計劃分解轉化下達速度總體較慢。中央投資計劃從市、州到縣，再到項目單位平均時間要2個月以上，這影響了中央投資計劃的按期執行。

（2）部分項目前期工作不深入細致，或不嚴格執行投資計劃導致項目實施過程中調整較多；有的不履行相關報批手續擅自改變建設地點、建設內容、建設規模、建設性質和建設規模。主要是部分政法基礎設施項目、以工代賑項目、企業債券項目、棚戶區改造項目和社會事業項目等。

（3）項目申報過程中虛報投資規模，存在報大建小，套取中央資金。主要體現在部分戰略性新興產業、重金屬污染治理項目等。還存在部分項目重復申報、多頭申報及虛假承諾現象。

（4）部分項目計劃下達后存在項目落地困難，開工不足和進度滯后問題。經查，部分投資計劃項目在有的地州市普遍存在落地困難，立項后遲遲不能開工建設；有的中央計劃投資項目開工不足，沒有按計劃執行；有的投資計劃項目進度緩慢，嚴重滯后，不能及時形成實物工程量，造成大量資金特別是中央投資計劃中的中央資金閑置。主要是部分教育、衛生等社會公益類項目、政法基礎設施項目、污水管網項目、重金屬治理項目和異地扶貧搬遷項目等。有的項目2011年下達了投資計劃，到2014年10月還沒有開工建設。

（5）市、縣發改部門越權審批搭車建設辦公用房。主要是少數政府基礎項目。有的項目申報時招投標方式為委托公開招標，實施時改為自行招標、邀請招標或者不招標；有的項目工程質量達不到要求，或未經竣工驗收就擅自投入使用等等。

（6）有的項目財務管理混亂，不按要求設立基建財務專賬，存在挪用、擠占、套取中央資金問題；有的省預算內投資項目違規開支管理費、生活費和加班工資等。

（7）省級配套資金、管護資金落實不到位及企業承諾的自籌資金和銀行貸款不到位，導致項目不能按照批復要求完成全部建設內容和規模，直接影響項目效益的發揮。主要是部分水利項目、農業項目、以工代賑項目、保障房及棚戶區改造項目、重金屬治理項目、產業開發項目和社會事業項目等。

2.湖南省政府投資項目監管存在的問題

（1）政府投資監管體制和工作機制存在一定的弊端，須改革完善；

（2）“重審批輕監管，重投資輕效益”的意識仍然存在，必須采取有效措施改變這種局面；

（3）稽察立法滯后、處罰手段缺乏、稽察隊伍不強、監管方式有待創新、稽察的權威性和震懾力還有待提高；

（4）因稽察力量有限，手段原始，項目監管覆蓋面窄，大多數項目不能得到有效監管。

三、改革和完善湖南省政府投資監管的路徑和對策

1.改革和完善湖南省政府投資監管的路徑

按照國務院關于深化行政體制改革、轉變政府職能要求，實現“權利和責任同步下放、調控和監管同步加強”的目標，加強對投資計劃執行的事中和事后監管，破解政府投資監管中存在的問題，發揮政府投資監管的成效，需要從以下五個方面實現轉變。

（1）從重審批輕監管向調控和監管同步強化轉變。政府投資主管部門對項目的規劃編制、政策制定和項目審批比較重視，對項目事中和事后的監管不重視和重視不夠，甚至導致項目稽查流于形式，項目稽查的作用得不到有效發揮。因此，必須同步強化調控和監管，改變目前存在的“重審批、輕監管”問題。

（2）從具體項目監管為主向法治化、制度化監管轉變。在監管工作中，除對問題項目進行個別處理外，還應更加注重以點帶面，對監管中發現的帶有普遍性趨勢性的問題進行分析研究，制定出相關的制度規定。只有從具體項目監管向法治化、制度化轉變，才能形成監管的長效機制。

（3）從分散、局部項目稽察向全覆蓋全過程轉變。當前，政府投資項目量大、面廣、建設地點分散；稽查辦只能對部分項目或有舉報的項目進行稽查，不可能對所以的政府投資項目進行現場稽查。只有建立稽查信息平臺，通過加強信息化建設，才能改變只稽查分散和局部項目的局面。因此，必須建立以信息系統為平臺、以現場檢查為補充的全覆蓋全過程的投資監管體系。

（4）從發改委獨立監管為主向協同監管轉變。形成橫向到邊縱向到底的協同監管新格局。

（5）從單一行政監管向社會行政監管相結合轉變。重行政監管向運用行政和市場兩個手段轉變，更加注重運用市場和社會的力量約束各主體行為。

2.改革和完善我省政府投資監管的對策

（1）建立“縱向到底、橫向到邊”的監管機制

①發揮省、市、縣發改委的監管作用，加強系統能力建設，統籌全省稽察力量，開展分層次項目稽察，形成上下聯動的系統合力；

②建立部門協作機制，采取相互通報監管信息，交流監管情況，共享監管成果，移交問題線索，聯合開展監督檢查等方式進行協同監管。

③加強稽察與委內業務處室的協調和聯動，在選擇稽察項目、實施稽察監管、落實問題整改、規范項目管理等方面，加強溝通協調，形成監管合力。

（2）建立“事前告知、事中管控、事后評價”的“全過程”稽察監管工作機制

①加強項目單位相關人員的培訓，從源頭上規范政府投資項目管理，預防和減少項目建設工程中問題發生；

②在繼續做好項目實施階段稽察的同時，要重視開展決策審批和項目申報階段的稽察，

③要加強對項目建成后進行績效稽察或后評價。

（3）建立稽察監管信息系統，完善監管體系，實現現場稽察與信息監管聯動的工作機制

①建立稽察監管信息系統，配套相關制度建設，即建立完善六項制度：即事前告知、業務培訓、數據報送、監測評估、數據分析、稽察約談和信息反饋等制度。

②利用稽察監管信息系統，實現系統六大功能：即數據報送、數據審核、數據查詢、數據統計匯總、數據預警、信息發布等功能。最終建成以信息系統為平臺、以現場檢查為補充的全覆蓋全過程的投資監管體系。逐步實現“項目全覆蓋、監管全過程、責任全系統”的監管目標。

（4）建立稽察結果與投資計劃、資金安排相掛鉤的獎懲機制

①將項目實施管理、投資計劃執行、開展監督檢查與落實問題整改情況等作為各級發改委和相關行業的考核指標，納入專項稽察考核內容，采取綜合打分排序的辦法進行匯總評價；

②對排名靠前的地區和部門給予獎勵，并在后續計劃申報、項目和資金安排方面優先考慮、重點傾斜；對領導不重視、項目管理混亂、國家和省檢查中發現問題多的項目單位和地區，將視情況采取通報批評、暫停資金撥付、收回中央投資、調整計劃安排、暫停項目建設、暫停該地區同類項目審批和申報等措施，予以懲戒。

（5）加強稽察立法，完善相關制度，實現稽察工作的制度化和法治化

①爭取盡快以省政府令頒布《湖南省重大建設項目稽察辦法》，完善項目投訴舉報、約談督辦、竣工驗收、績效評估、后評價、稽察專家庫管理等制度；

②建立稽察監管長效機制。對稽察發現帶有共性的問題，認真分析產生問題的根源，研究提出有針對性的對策建議，注重將稽察結果轉化為政策措施和規章制度，從制度層面規范項目管理，防止同類問題重復發生。

③強化問題整改和責任追究機制。對稽察發現的問題，要發出整改通知，提出切實、可行、有效的整改建議，明確整改期限和整改責任人、責任單位，采取整改復查、稽察約談和跟蹤督辦等多種方式，督促問題及時整改到位；對嚴重違規和整改不到位的，要追究相關單位和責任人的責任，對涉嫌違紀違法的，分別移送紀檢監察機關和司法機關處理。

（6）優化監管部門的職權配置，加強監管隊伍建設，實現監管的科學化和專業化

①優化行政主管部門監管職權配置，形成監管合力；

②加強監管工作隊伍力量；

③提高監管人員的素質和能力。

（7）發揮社會力量的監督作用，實現監管的社會化和公開化

①聘請稽察專家單位，建立稽察專家庫，為稽察工作有效開展提供技術、智力支持；

②采取購買服務的方式，委托具有相應專業資質的機構進行專項試驗、檢測和鑒定，或委托開展專項審計、稽察、檢查；

③建立重大項目問題舉報制度，對群眾投訴舉報問題，認真進行核查處理；

④聘請重大項目社會監察信息員，分領域、分地區聘請社會兼職信息員，跟蹤了解本地區、本領域重大項目建設情況，對存在的問題及時向省發改委報告，提供稽察線索；

⑤建立稽察信息披露和公告制度，在一定范圍內定期發布稽察信息，對重大問題和重要事項，向社會公布；對問題較多、整改不力、屢查屢犯的地區和單位，予以公開曝光。