從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析“霧霾鎖國”治理

摘 要：大氣環(huán)境在經(jīng)濟(jì)學(xué)中屬于公共物品，由于公共物品具有非競爭性和非排他性的特征，導(dǎo)致“搭便車”和濫用現(xiàn)象的存在。霧霾的產(chǎn)生實(shí)質(zhì)是公共物品的負(fù)外部性——人們不加節(jié)制地使用了大氣資源的產(chǎn)物。一般大家認(rèn)為這種負(fù)外部性是市場經(jīng)濟(jì)所不可避免的，甚至根據(jù)發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化進(jìn)程得出這是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化所必須經(jīng)歷的陣痛，而且只能通過政府的行政手段來加以治理。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論中我們能得到的啟示是：對于全國范圍的霧霾問題，政府界定清晰產(chǎn)權(quán)，然后余下交由市場解決，可能會產(chǎn)生不一樣的效果。

關(guān)鍵詞：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；霧霾；產(chǎn)權(quán)制度

改革開放30多年以來，搭乘中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的列車，我們不僅見證了令世人驚嘆的經(jīng)濟(jì)奇跡和翻天覆地的社會巨變，也目睹了一出出人為的環(huán)境悲劇。其中近兩年給國人感受最深刻的是2013年兩會期間席卷全國大部分疆域的霧霾，“同呼吸，共命運(yùn)”的含義從沒像那樣直截了當(dāng)，引發(fā)全民的吐槽和反思，大家才切實(shí)感到環(huán)境問題的嚴(yán)峻性，才知道面對大自然的報復(fù)，人類也是脆弱的。有人會說，這是工業(yè)國家轉(zhuǎn)型中必然會出現(xiàn)的副產(chǎn)品，還謂之“新生的陣痛”，其實(shí)不然，發(fā)達(dá)國家已然用他們的實(shí)踐證明了這種粗放發(fā)展方式的嚴(yán)重代價，那我國更應(yīng)在工業(yè)化的過程中吸取教訓(xùn)，去探索一條二者兼顧的新型工業(yè)化道路，這樣才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。為何市場能自發(fā)地調(diào)節(jié)其他資源的配置，而牽涉到環(huán)境這種特殊的資源卻又無能為力。這是因?yàn)榇髿猸h(huán)境在經(jīng)濟(jì)學(xué)中屬于公共物品，權(quán)責(zé)不明晰，排他成本很高，面對政府的以罰代管的行政手段，企業(yè)總是能以極低的代價逃避責(zé)任，因此霧霾污染治理收效甚微。因此產(chǎn)權(quán)的確立是相當(dāng)有必要，只有產(chǎn)權(quán)明晰才會進(jìn)一步明確“誰污染誰治理，誰開發(fā)誰受益”的原則，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)向良性的軌道發(fā)展。

一、關(guān)于環(huán)境保護(hù)的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

1.傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于環(huán)境保護(hù)理論的缺失

傳統(tǒng)的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，只有能用市場配置的才叫做經(jīng)濟(jì)資源，才有進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析的意義。具體來看，首先經(jīng)濟(jì)學(xué)開宗明義的前提假設(shè)：經(jīng)濟(jì)人或者理性人。假設(shè)經(jīng)濟(jì)人在其活動中都是理性的，都能以最小的投入獲得最大的收益，也就是說經(jīng)濟(jì)活動的參與者不管是生產(chǎn)者消費(fèi)者都力圖以最小的代價實(shí)現(xiàn)自身效用的最大化，環(huán)境自然不在其考察之列。經(jīng)典的生產(chǎn)函數(shù)也忽略了環(huán)境方面，而只把其作為外部性因素。消費(fèi)者理論——消費(fèi)者效用最大化，這個理論本身并無問題，在收入有限的條件人們合理安排消費(fèi)數(shù)量以滿足基本需要，這能提高消費(fèi)者福利。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，收入的增加，人們在效用最大化的觀念指引下會導(dǎo)致消費(fèi)主義消費(fèi)模式，為了實(shí)現(xiàn)效用最大化而大量消費(fèi)、浪費(fèi)消費(fèi)，這會加劇資源的消耗，造成環(huán)境的破壞。還有生產(chǎn)者理論——利潤最大化，作為經(jīng)濟(jì)人的生產(chǎn)者，他考慮的主要是生產(chǎn)的私人成本，而將環(huán)境污染、生態(tài)破壞等社會成本外部化，環(huán)境只是生產(chǎn)過程中的垃圾桶和污水池，總之，他們的目標(biāo)只有一個——利潤最大化。最后，在宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中，以GDP來衡量經(jīng)濟(jì)增長，傳統(tǒng)的GDP不包括環(huán)境成本。在新古典經(jīng)濟(jì)理論中，經(jīng)濟(jì)活動始終是以追求經(jīng)濟(jì)的無限增長為根本目標(biāo)。即便到了21世紀(jì)的今天，國內(nèi)外主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的增長模型或者發(fā)展模型仍然是GDP或速度導(dǎo)向型的，不符合可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與發(fā)展的根本目標(biāo)。雖然現(xiàn)在有人提出綠色GDP概念，但是由于體系尚未完善，普及起來可能還需時日。 很顯然，在西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)狹隘的崇尚市場機(jī)制的視野之內(nèi)，是無法看到自然環(huán)境對經(jīng)濟(jì)增長的重要性的。

2.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)核心要點(diǎn)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是用主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法分析制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)，以交易費(fèi)用、產(chǎn)權(quán)、制度等理論充實(shí)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，增強(qiáng)其對現(xiàn)世經(jīng)濟(jì)社會的“解釋力”，試圖緩解甚至化解主流經(jīng)濟(jì)學(xué)出現(xiàn)的范式危機(jī)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)反對凱恩斯主義那套國家干預(yù)的理論，強(qiáng)調(diào)只要私有產(chǎn)權(quán)界定清晰，交易費(fèi)用就會減少，資源配置的效率便會自動達(dá)到最大化?？扑拐J(rèn)為，即使存在完全競爭市場，也只有產(chǎn)權(quán)確定后才能發(fā)揮作用。而環(huán)境資源具有典型非排他性和非競爭性，具備了公共物品的性質(zhì)。而公共物品產(chǎn)權(quán)不明晰，所以一般不能或不能有效通過市場機(jī)制協(xié)調(diào)來解決諸如環(huán)境污染之類的問題。

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，只要環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定明晰，污染問題引發(fā)的矛盾就會通過市場交易解決，矛盾雙方的訴求似乎很容易得到滿足。但是，問題遠(yuǎn)沒那么簡單，因?yàn)榇嬖诮灰踪M(fèi)用時，人們的策略選擇就要根據(jù)一場交易的交易費(fèi)用與采取這一行動所可能獲得的收益相比較，即如果交易的凈收益大于交易費(fèi)用，那么交易就有可能發(fā)生；如果交易的凈收益小于交易費(fèi)用，那么交易就不會發(fā)生。而由于環(huán)境問題有著很復(fù)雜負(fù)的外部性，導(dǎo)致相應(yīng)的交易費(fèi)用太過昂貴，相關(guān)主體缺乏動力去反對污染，污染行為反而大行其道。根據(jù)環(huán)境資源的特性和資源主體的相對理性來看，環(huán)境資源問題之所以產(chǎn)生很大程度跟制度的缺失或失靈有關(guān)，尤其是環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的失靈。制度就是通過提供一系列規(guī)則來界定人們的選擇空間，減少不確定性，約束人們之間的相互關(guān)系，減少交易費(fèi)用，促進(jìn)生產(chǎn)性活動。

環(huán)境保護(hù)有著很強(qiáng)的正外部性，為了吸引投資主體和提高供給主體的積極性，我們就要進(jìn)行制度方面的創(chuàng)新，以明確的產(chǎn)權(quán)，減少協(xié)議成本，使個人收益接近社會收益，進(jìn)而消除生產(chǎn)的外部不經(jīng)濟(jì)。因此，“權(quán)利的界定是市場交易的基本前提”，只要產(chǎn)權(quán)不明確，外部性侵害就不可避免，只有在明確界定產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，用合理的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行約束，再利用市場機(jī)制（談判或法律途徑），才能有效地消除負(fù)外部性，強(qiáng)化正外部性。

二、我國霧霾污染的現(xiàn)狀及其常規(guī)治理方法

1.霧霾污染現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，2013年1月1日至10月31日我國平均霧霾日數(shù)為30.2天，超過歷史同期平均值9.7天（1981—2010年平均為20.47天）。分區(qū)域的，京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)，兩廣地區(qū)、云貴川平均霧霾日數(shù)分別為49.1天、94.2天、39天和23.7天，分別超過歷史同期平均值29.9天、52.3天、16.9天和4天。2013年的霧霾日數(shù)甚至創(chuàng)歷史記錄：平均霧霾日數(shù)為1961年以來歷史同期最多，北京及東部霧霾為近60年之最，范圍之廣竟然有30個省市區(qū)出現(xiàn)過霧霾天氣，1月22日霧霾范圍竟達(dá)222萬平方公里，幾乎覆蓋了整個中東部地區(qū)。2014年情況也是“一如既往”，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的我國2014年11月份京津冀、長三角、珠三角區(qū)域及直轄市、省會城市和計劃單列市等74個城市空氣質(zhì)量狀況，74個城市達(dá)標(biāo)天數(shù)比例在17.2%～100.0%之間，平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例為63.6%，輕度污染天數(shù)比例為22.2%，中度污染為8.0%，重度污染為4.6%，嚴(yán)重污染為1.6%。其中，北京除在APEC期間的藍(lán)天白云外，出現(xiàn)3次重污染過程，4天重度污染、1天嚴(yán)重污染，污染程度與去年同期比較明顯加重，霧霾情況不容樂觀。

2.西方的治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)

西方工業(yè)化起步早，在發(fā)展進(jìn)程中也經(jīng)歷過諸如倫敦“大霧霾”及美國洛杉磯、德國魯爾區(qū)“大毒霧”等震驚世界的霧霾污染事件。總結(jié)西方國家與霧霾的斗智斗勇，大概可以總結(jié)出以下對他們來說很成功治理經(jīng)驗(yàn)：前期通過行政和立法手段嚴(yán)格控制工業(yè)污染；中期全方位治理生活污染，包括大力發(fā)展公共交通，限制尾氣排放，增加碳源等；后期進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級和污染的輸出。其中的有益經(jīng)驗(yàn)確實(shí)值得中國借鑒學(xué)習(xí)，例如出臺一整套覆蓋全社會的法律和監(jiān)控制度，建立全體社會成員共同參與的全方位治理模式等。但局限也是明顯的他們走的是一條“先污染后治理”的道路，治理也屬于外部治理，成本高昂不說，但是轉(zhuǎn)移污染從長期來看是不可持續(xù)的。

3.我國的治理霧霾的常規(guī)做法

我國各地的政府基本是在“霧霾逼迫到門口”的情況下才出臺了一些措施來治理霧霾問題，屬于典型的“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，主要有以下的一些舉措：第一，完善防治法規(guī)法規(guī)，加大治理力度。根據(jù)地區(qū)實(shí)際出臺配合《大氣污染防治法》的法規(guī)，加強(qiáng)執(zhí)法和監(jiān)督，一般各地政府在污染產(chǎn)生后最直接方式就是對重點(diǎn)污染企業(yè)予以關(guān)停整改。第二，優(yōu)化重度污染區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。例如限制京津高污染能耗產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著力發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)等。第三，提高資源利用效率，大力發(fā)展清潔能源。加強(qiáng)對高污染企業(yè)的整改，通過工藝的進(jìn)步減少資源的消耗，推行清潔生產(chǎn)，大力扶持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第四，控制生活廢氣的排放，增加綠化面積。大力發(fā)展公共交通事業(yè)，倡導(dǎo)居民綠色出行和低碳生活。合理規(guī)劃，提高城市的綠化率。第五，按照“誰污染，誰治理”的原則推進(jìn)相關(guān)企業(yè)的排污責(zé)任制。有些地區(qū)在嘗試推進(jìn)排污權(quán)交易制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

不可否認(rèn)，上述措施都很有道理，也很科學(xué)，甚至在一定時間一定區(qū)域之內(nèi)也發(fā)揮過一些作用，但從整體來說卻收效甚微，霧霾還是一如既往的“造訪”祖國的大地。表面原因是政府各部門間不能通力合作以及企業(yè)的有法不依，但根本原因是產(chǎn)權(quán)不清晰。大氣產(chǎn)權(quán)具有其特殊性，雖不易界定，但不是不能界定。政府代表大眾行使大氣產(chǎn)權(quán)，精力畢竟有限，也缺乏激勵，如能較清晰地將大氣的產(chǎn)權(quán)界定給個人或組織，那么根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，余下的問題市場可能會很好的解決。

三、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在解決中國霧霾問題的可行性

1.環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的基本內(nèi)容

要對霧霾進(jìn)行徹底地治理，從新制度經(jīng)濟(jì)角度來說，首先要建立明晰的產(chǎn)權(quán)制度，而完備的資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)主要包括以下三個方面的制度：1）環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定制度。它是對環(huán)境產(chǎn)權(quán)中諸種權(quán)利歸屬進(jìn)行明確的界定和制度安排，包括歸屬的主體、份額以及對各種權(quán)利的分割或分配。例如所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等。2）環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度。它能讓環(huán)境產(chǎn)權(quán)所有人通過市場進(jìn)行產(chǎn)權(quán)運(yùn)作而獲得相應(yīng)的收益。不過在建立產(chǎn)權(quán)交易市場過程中要注意價格、供求和競爭等基本要素。3）環(huán)境產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。這是環(huán)境產(chǎn)權(quán)得以推進(jìn)的根本保障，它是產(chǎn)權(quán)的取得程序、具體行使的規(guī)范、方式及范圍等構(gòu)成的一整套的法律保護(hù)體系。

2.產(chǎn)權(quán)制度給出的解決霧霾問題的舉措

具體來說，我認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面著手：第一，產(chǎn)權(quán)的劃分。作為霧霾存在載體的大氣，由于其是流動和想通的，所有權(quán)歸屬國家，但對它的使用權(quán)和收益權(quán)界定一般來說是比較困難的，這里可以采取巧妙的制度安排進(jìn)行合理和較清晰地劃分。排污權(quán)的界定先從霧霾的成因著手。霧霾主要是工業(yè)生產(chǎn)、冬季取暖燒煤、機(jī)動車尾氣排放等導(dǎo)致的大氣中的顆粒物濃度增加然后結(jié)合一定的大氣環(huán)境而產(chǎn)生。可以看到其產(chǎn)生與人們的生產(chǎn)、生活活動有關(guān)，所以，廢氣的排放權(quán)要從這里出發(fā)。對于工業(yè)污染，這是霧霾介質(zhì)的主要來源。首先，確定大氣污染閥值，中央政府應(yīng)該根據(jù)我國的發(fā)展情況合理的確定全國的大氣容量，然后綜合各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境的脆弱程度等對廢氣的排放指標(biāo)進(jìn)行合理的分配，各省再根據(jù)本地情況將指標(biāo)分配相關(guān)的企業(yè)或環(huán)保組織，當(dāng)然地方政府也可以參與（分配可根據(jù)具體情況變動而浮動），我國早已進(jìn)行過碳排放的交易試點(diǎn)，可以推廣到二氧化硫、氮氧化物及粉塵等污染物的排放。對于生活廢氣，主要集中在人口密集的各大中心城市。生活廢氣來源包括汽車尾氣、北方冬季燒煤供暖產(chǎn)生的廢氣及建筑工地和道路產(chǎn)生的揚(yáng)塵等。根據(jù)城市生態(tài)環(huán)境和人口狀況，可以在企業(yè)或居民中試點(diǎn)進(jìn)行個人廢氣排放指標(biāo)的發(fā)放（可以以小轎車尾氣排放作為重點(diǎn)），指標(biāo)可以參與市場交易，這就鼓勵了居民自發(fā)地減少機(jī)動車和家庭燃煤的使用，多多使用公共交通等綠色的出行方式和升級家庭能源系統(tǒng)，這會極大地減少了城市霧霾源。針對北方特殊了氣候條件，冬季需要大量地?zé)哼M(jìn)行取暖的現(xiàn)狀，在考慮霧霾形成臨界點(diǎn)（大氣可自然凈化的點(diǎn)），以及居民人均可承受經(jīng)濟(jì)成本基礎(chǔ)上，對各取暖公司的排廢量進(jìn)行分配，促使他們進(jìn)行技術(shù)的改進(jìn)和尋求其他能源和熱源的替代。收益權(quán)的界定考慮到減少霧霾源應(yīng)得到的補(bǔ)償。包括前面有排污權(quán)的企業(yè)和個人減少污染物，交易多余排污權(quán)所獲得的收益以及直接擴(kuò)大環(huán)境容量所應(yīng)得的補(bǔ)償。交易收益，不用說，只要建立合理交易制度予以保障就行了。減少霧霾源的補(bǔ)償主要是考慮到植被生態(tài)完好地區(qū)對于減少二氧化碳及懸浮顆粒等污染物貢獻(xiàn)巨大，他們理應(yīng)得到相應(yīng)的獎勵，可以建立植被涵養(yǎng)數(shù)據(jù)庫（先在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份試點(diǎn)），按照植被吸收減少污染物的量（如滯留和吸附的粉塵量）進(jìn)行合理的轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼，鼓勵植被的種植和保護(hù)。

第二，產(chǎn)權(quán)的交易。上面已經(jīng)在確定了排污權(quán)和減少霧霾所產(chǎn)生的收益權(quán)，接下就要看如何進(jìn)行交易。首先建立企業(yè)排污權(quán)交易所，要讓市場來決定排污的成本。就市場范圍而言，這個市場可以跨地市、跨省區(qū)的交易，甚至可以和全球建立有完善排污權(quán)交易制度的國家和地區(qū)（畢竟他們負(fù)有地球減排的義務(wù)）合作聯(lián)網(wǎng)交易，通過競價的方式來規(guī)范污染物的排放。就交易主體來說，市場的參與者主要為公司，也就是有排污需要的企業(yè)。當(dāng)然環(huán)保組織或團(tuán)體，地方政府也要作為重要參與者加入其中，環(huán)保組織有減少污染的訴求，他們的參與可以抑制企業(yè)的排污，引入政府則能通過市場排污容量增進(jìn)調(diào)控排污權(quán)的價格，使其保持在合理的范圍內(nèi)。還要引入市場淘汰機(jī)制，畢竟環(huán)境的容量是有限，那些長期對排污保持有大量需求甚至不斷增加的企業(yè)，政府就要考慮對其進(jìn)行警告或關(guān)停。其次，可以建立個人的廢氣排放交易所。由于監(jiān)督成本大，可以選擇一個點(diǎn)（汽車尾氣，可以和限號結(jié)合 ）進(jìn)行突破，慢慢培養(yǎng)居民的環(huán)保意識，同時配合環(huán)保宣傳的擴(kuò)大和環(huán)保教育投入的加強(qiáng)（可以從基礎(chǔ)教育開始著手）。最后，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯栴}，也就是減少霧霾源的收益權(quán)，這就要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用了，政府可以把從企業(yè)那收來的一部分排污費(fèi)用和環(huán)保罰款設(shè)立一個生態(tài)基金，然后按植被保護(hù)區(qū)吸收廢氣和懸浮顆粒量的多少，并結(jié)合企業(yè)廢氣排放交易的市場價格來進(jìn)行支付和補(bǔ)償，當(dāng)然也可以通過補(bǔ)貼的形式鼓勵農(nóng)民多種樹。

最后，需要對這一整套的環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度進(jìn)行保護(hù)。那就要中央政府拿出魄力來，切實(shí)地去推動環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的確立。通過參考國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際，制定符合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的環(huán)境產(chǎn)權(quán)法律。及時對現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行修訂，加上排污權(quán)和收益權(quán)的歸屬等內(nèi)容，同時在環(huán)保部門內(nèi)部設(shè)立相關(guān)的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)，保證權(quán)益的實(shí)施。

發(fā)展是常態(tài)，而經(jīng)濟(jì)和環(huán)境螺旋式的上升也是必然的，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)給了我們一個分析霧霾產(chǎn)生和治理的新的視角，如果我們能建立相關(guān)的產(chǎn)權(quán)制度并加以實(shí)行，那么“霧霾鎖國”的現(xiàn)狀肯定會得到意想不到的改善。

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