論我國土地管理制度存在的問題及完善路徑

摘 要：土地管理制度主要包括管理模式、管理體制和管理制度等內容。當前我國土地管理制度在土地征收、土地有償使用、土地用途管制、土地調查統計以及耕地保護等方面存在著一些問題。為此，新時期完善我國的土地管理制度，需要著重從更新管理理念、加強制度建設、發揮市場作用以及加強土地法治建設等方面狠下功夫。

關鍵詞：土地管理制度；問題；完善路徑

從歷史角度分析，當前我國的土地管理制度是伴隨著中國經濟社會的不斷發展而逐步建立并成熟起來的，是我國基本社會政治制度體系的重要組成部分。這一制度主要包括耕地保護、節約用地等方面，對于保障經濟社會發展、維護社會公平正義等有著不可替代性的作用，但也存在著一系列問題。在新的歷史階段，面對新的問題和挑戰，深入研究思考這一制度存在的問題及完善路徑，具有極其重要的理論意義和實踐價值。

一、我國土地管理制度的主要內容

具體來說，我國土地管理制度主要包括管理模式、管理體制和管理制度等內容。充分認識這一內容，是新時期完善我國的土地管理制度的前提和基礎。

1.管理模式

新中國成立至今，我國的土地管理模式大體經歷了三個發展階段，即統管階段、分管階段、再統管階段。首先，第一次統管階段為1949—1955年，期間的全國地政由新成立的人民政府內務部地政司主管；分管階段是 1955—1986年，期間，我國的土地管理職能分別由農村和城市的用地部門分開管理。后來，受“文化大革命”影響，當時撤銷了很多土地管理機構，導致全國土地管理進入無序狀態。1982年以后，國家開始實行城鄉分管，在一定程度上恢復了地政管理職能；最后是再統管階段，即從1986 年至今。1986 年，行使全國土地管理工作職能的國家土地管理局成立，并在各級人民政府設置對應的土地管理部門，全國城鄉土地實行統一管理。

2.管理體制

我國的《土地管理法》對土地管理體制作了明確的規定：實行分級管理。也就是說，我國的中央以及各級地方政府都設置了相應的土地管理機構，在業務上各自均有明確的職能配置和分工。2004 年，為了上收土地管理權力，我國對省、市、縣三級國土資源部門的管理體制進行了適時調整，實行省級以下垂直管理。與此同時，國務院加強了對國土資源的宏觀管理，明確了省級政府保護耕地的責任，極大地推進了依法行政、依法用權的進程。

3.管理制度

我國的《土地管理法》對土地管理制度作了明確的規定：土地用途管制制度。在此基礎上，我國建立了土地利用總體規劃制度，同時結合不同時期的經濟社會發展狀況，規定土地用途，編制土地利用總體規劃。具體來說，就是將土地分為農用地、建設用地和未利用地，并且對它們的用途作了嚴格規定和限制，同時加強對耕地的特殊保護。此外，我國還實行集約用地制度，具體包括產業用地管理、土地調查、土地統計、土地評價以及土地登記等各方面，并在此基礎上建立全國土地管理信息系統，對土地利用現狀進行監督檢查。

二、我國土地管理制度存在的主要問題

現實表明，當前我國土地管理制度在土地征收、土地有償使用、土地用途管制、土地調查統計以及耕地保護等方面存在著一些問題，嚴重影響著土地管理制度效用的發揮。

1.土地征收方面

我國《土地管理法》對“土地征收”作了專門規定，具體體現在第一章《總則》第2條第4款。但是，就目前而言，我國的土地征收制度依然存在以下問題：一是土地征收范圍過寬，即大量征用經營性用地和鄉鎮企業用地，違背了征地制度的初衷和目的，在一定程度上損害了群眾 的合法權益；二是土地征收補償太低，即政府支付的征地費用與市場價格差距太大，同樣損害群眾的合法權益。三是忽視土地征收后的妥善安置工作，即對失地農民的生產、生活缺乏關心，對其合法利益保障不夠。

2.土地用途管制方面

我國《土地管理法》對土地用途管制同樣作了明確規定，具體條文集中在第一章《總則》第4條。但是，在這方面，仍然有一些問題存在：一是土地用途規劃靈活性不足，即對土地用途規定的太死，不能有效發揮市場在土地資源配置上的基礎性作用；二是土地利用規劃的法律權威不足，即土地利用規劃管制失效、缺乏監督、隨意修改等問題普遍存在；三是土地用途管制目標較難實現，即過度依賴行政審批。在審批工作中，環節多、內容重復、權限設置不合理等問題還未得到徹底解決，與當前我國經濟社會的快速發展不相適應。

3.土地調查統計方面

具體來說，在土地調查統計方面，仍存在以下問題：一是調查數據的真實性很難保證。在一些地方，調查數據儼然成為了部分政府部門在規劃編制、執法監察等方面謀求利益的工具；二是很難保證土地調查的及時、快速、準確，這與當前我國經濟和社會快速發展的要求之間還有很大差距；三是當前的土地調查不能適應新時期的新形勢、新要求。在當前全面建成小康社會的關鍵階段，土地質量、土地生態以及土地功能等至關重要，土地調查統計工作應該更多地偏向土地質量、土地生態狀況等方面。

4.耕地保護方面

我國關于耕地保護的規定集中在《土地管理法》第31條、第34條。但是，客觀地說，縱觀目前的執法現狀，在耕地保護方面還存在著一些問題：對耕地占多補少、占優補劣；后備耕地匱乏，補充起來越來越難；補充耕地質量教低，土地資源稀缺與土地需求增加的矛盾無法解決，無序的爭地現象十分普遍；耕地保護多頭規劃問題嚴重，即中央和地方耕地保護部門在目標取向、工作規劃等方面存在差異，具體工作難以全部落實。

三、完善我國土地管理制度的有益路徑

在新的歷史階段，面對新的問題和挑戰，完善我國的土地管理制度，意義重大。就目前而言，應該從更新管理理念、加強制度建設、發揮市場作用以及加強土地法治建設等方面狠下功夫，不斷推動我國經濟社會發展再上新的臺階。

1.更新管理理念

理念指導行為、決定行為。完善我國土地管理制度，首要任務就是更新管理理念，樹立新型資源管理理念。為此，就需要加強土地管理的體系和制度設計，加大對經濟與社會問題的關注，增強新時期土地管理人員的經濟安全意識、民生保障意識、風險防范意識等，在這些方面注重加強管理制度創新。

2.加強土地基礎制度建設

第一，在土地產權方面，要建立現代土地產權制度，進一步明晰城鄉產權、權能，統一登記土地及其地上附著物。此外，進一步推進農村土地確權登記頒證工作，加快全國土地編碼工作。第二，在土地規劃方面，建立空間規劃分級體制，改變多頭規劃的現狀，明確規劃的法律地位，并維護其權威性。第三，在土地調查方面，成立專門調查機構，建立專職調查隊伍，調整土地調查重點，從人、財、物等方面保證土地數量、質量和生態綜合監測與調查的正常開展。

3.發揮市場配置資源作用

首先，需要縮小征地范圍，控制征地規模，完善征地程序，逐步建立統一的建設用地市場，進一步完善征地補償和安置，從而更好地保護農民權益，推動土地管理與和諧社會建設共同發展。其次，需要調整各級政府用地審批權限，逐漸取消土地審批制度，逐漸試點推廣土地規劃許可制度。此外，要強化土地管理宏觀調控，提高整體審批效率。最后，規范劃撥用地使用，探索建立土地集約利用制度，最大程度促進社會公平公正。

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作者簡介：郝竹泉（1975-），男， 漢族，山東省濱州市博興縣人，博興縣國土資源局土地開發整理中心副主任，研究方向：土地開發與整理。