當(dāng)下環(huán)境法治理念的轉(zhuǎn)型

我國(guó)正處于工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度和總量取得重大成就。然而環(huán)境生態(tài)的總體形勢(shì)卻不容樂觀。根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的2013-2014年的環(huán)境報(bào)告顯示，“全國(guó)地表水總體為輕度污染，近岸海域環(huán)境問題依然突出，全國(guó)城市環(huán)境空氣質(zhì)量總體穩(wěn)定。農(nóng)村環(huán)境問題、環(huán)境污染群體性事件頻發(fā)。”

實(shí)際上，在20世紀(jì)80年代初，我國(guó)就已經(jīng)將環(huán)境保護(hù)確立為一項(xiàng)基本國(guó)策。有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)則越來越多，可是卻沒有建立起與之相應(yīng)的環(huán)境秩序。環(huán)境形勢(shì)越發(fā)嚴(yán)峻。“我們生活在一個(gè)規(guī)則更多但秩序更少的社會(huì)”，究其原因與環(huán)境法治理念滯后息息相關(guān)：很長(zhǎng)時(shí)間我們過分重視企業(yè)的生存發(fā)展權(quán)利，因?yàn)槠髽I(yè)的生存與發(fā)展直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)總量的增減、經(jīng)濟(jì)效率的高低，因而雖然強(qiáng)調(diào)對(duì)于企業(yè)污染的法律約束，但卻通過安全排放標(biāo)準(zhǔn)的降低，放松企業(yè)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的破壞，忽視社會(huì)的公共利益。同時(shí)面對(duì)更多的環(huán)境問題，僅僅依賴政府推動(dòng)環(huán)境法律制度的實(shí)施，顯得治理上的力不從心。因此，重點(diǎn)不在于制訂更多的規(guī)則，而是要對(duì)環(huán)境法治理念進(jìn)行更新——應(yīng)該從更加注重效率到更加注重公平；從忽視社會(huì)利益到更加關(guān)注社會(huì)利益；從完全依賴政府干預(yù)到政府治理逐步優(yōu)化。具體轉(zhuǎn)型為：公平優(yōu)位、社會(huì)利益優(yōu)位、政府治理優(yōu)化。

一、公平優(yōu)位

2011年我國(guó)的GDP躍居世界第二位，這意味著我國(guó)經(jīng)濟(jì)獲得了高速增長(zhǎng)。然而這種經(jīng)濟(jì)上的喜悅，卻被環(huán)保主義者看成是一種憂慮：由于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)是建立在高污染、高能耗這種對(duì)于環(huán)境只有掠奪、沒有修復(fù)的破壞性基礎(chǔ)上，因此我們無法不計(jì)成本地去看待GDP的增長(zhǎng)。毫無疑問，一段時(shí)間以來我們是只是看到經(jīng)濟(jì)指數(shù)不斷上升，卻忽略生態(tài)環(huán)境這個(gè)重要成本。結(jié)果造成，雖然我們?cè)诓煌５刎S富環(huán)境保護(hù)方面的制度規(guī)則，但效率優(yōu)先原則卻始終左右著制度安排。從目前法律對(duì)環(huán)境權(quán)利的救濟(jì)措施就可見一斑：法律對(duì)于環(huán)境保護(hù)，體現(xiàn)在對(duì)于環(huán)境權(quán)利的確立，以及環(huán)境權(quán)利受到侵害后，對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償?shù)木葷?jì)。現(xiàn)行的保護(hù)措施存在兩大缺陷：一是，制裁措施主要是一種針對(duì)實(shí)際危害而產(chǎn)生的法律責(zé)任。分析環(huán)境污染本身可見：環(huán)境行為造成的危害可以分為實(shí)質(zhì)性的危害和危害的危險(xiǎn)性，也就是說不但有實(shí)際的危害，而且更為可怕的是潛在的危害。而且從危險(xiǎn)程度而言，潛在的危險(xiǎn)更加難以預(yù)測(cè)，因而更加難以預(yù)防和控制，但現(xiàn)行法律從效率原則出發(fā)，只對(duì)這種實(shí)際可以計(jì)算、簡(jiǎn)單可以操作的實(shí)際危害造成的損害進(jìn)行補(bǔ)償，因而救濟(jì)只是一種針對(duì)實(shí)際危害而發(fā)生的法律責(zé)任。這樣的結(jié)果勢(shì)必造成，環(huán)境污染的加害者不遺余力地把實(shí)際的危害轉(zhuǎn)化和訛證為潛在的危害從而規(guī)避法律的制裁。近年來，環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件與這種救濟(jì)缺陷緊密相關(guān)。二是，民事賠償責(zé)任的懲罰力度應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。我國(guó)當(dāng)前環(huán)境侵權(quán)民事賠償責(zé)任的懲罰力度過低，這也與效率原則的指引有關(guān)，對(duì)于法院而言，不僅要保護(hù)環(huán)境污染受害者的權(quán)利，更要保護(hù)環(huán)境污染加害者的企業(yè)生存利益，如果企業(yè)通過賠償面臨破產(chǎn)或是陷入困境，直接就關(guān)系到相關(guān)的就業(yè)率，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)造成影響。這樣經(jīng)濟(jì)效益提高了，可是受害者的環(huán)境權(quán)沒有被充分地公平保護(hù)，勢(shì)必造成對(duì)企業(yè)污染加害行為的放縱和對(duì)受害者權(quán)利保護(hù)的不公。

可見，資源與機(jī)會(huì)配置的效率實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)的重要基礎(chǔ)；然而不計(jì)環(huán)境成本的經(jīng)濟(jì)總量增加，只會(huì)導(dǎo)致環(huán)境急劇惡化，社會(huì)結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定性增強(qiáng)，社會(huì)治理成本大大提高。因此必須回歸和重建資源與機(jī)會(huì)配置的公平，重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)，從而促進(jìn)社會(huì)成員的積極性，促進(jìn)社會(huì)各維度的結(jié)構(gòu)合理調(diào)整。

二、社會(huì)利益優(yōu)位

環(huán)境生態(tài)問題聯(lián)系著個(gè)人、社會(huì)和環(huán)境這些重要方面，必然產(chǎn)生個(gè)人利益和社會(huì)利益的緊張。應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)和平衡兩種沖突呢？一般認(rèn)為，社會(huì)利益與個(gè)人利益之間存在著三種關(guān)系：第一種，社會(huì)利益和個(gè)人利益通約，這是以亞當(dāng)﹒斯密為代表的古典自由主義的觀點(diǎn)。社會(huì)利益和個(gè)人利益并不矛盾，通過個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)就可以達(dá)致社會(huì)利益的獲得。第二種，個(gè)人利益優(yōu)位，這是以哈耶克為代表的新自由主義的觀點(diǎn)，個(gè)人利益是至高無上的，反對(duì)以社會(huì)利益為借口，對(duì)個(gè)人權(quán)利的干預(yù)和限制，否則就是對(duì)自由的剝奪。第三種，社會(huì)利益優(yōu)位，這是社群主義者的觀點(diǎn)，認(rèn)為社會(huì)共同體的利益高于社會(huì)成員個(gè)人的利益，個(gè)人得到社會(huì)和政府保護(hù)的同時(shí)，應(yīng)該讓渡個(gè)人利益的無限性膨脹。這三種關(guān)系中涵蓋了一個(gè)價(jià)值序列問題，即兩種利益誰更優(yōu)位，這與所要解決的問題本身密切相關(guān)，不可一概而論。在環(huán)境生態(tài)法制建設(shè)問題上，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)社會(huì)利益優(yōu)位。因?yàn)閭€(gè)人利益的驅(qū)使只會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的惡化，無法導(dǎo)向生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和重建：環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源于個(gè)人利益的無限膨脹。在環(huán)境保護(hù)規(guī)則失范的狀態(tài)下，從個(gè)人“成本——收益”的角度分析，環(huán)境污染所導(dǎo)致的成本只是最低的賠償，而由此所得的收益卻是高額的市場(chǎng)回報(bào)，這種環(huán)境加害者的“成本——收益”不對(duì)稱是與環(huán)境受害者的“成本——收益”不對(duì)稱完全對(duì)應(yīng)的。環(huán)境受害者維護(hù)環(huán)境權(quán)的成本是高成本的環(huán)境維權(quán)訴訟，收益則是無法確定的低額賠償。其結(jié)果導(dǎo)致，受害者被迫放棄維權(quán)，而加害者越發(fā)放任囂張，環(huán)境生態(tài)的惡化不可逆轉(zhuǎn)。當(dāng)環(huán)境惡化變成了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)殘酷地演變成對(duì)于社會(huì)共同體，乃至全人類、全生態(tài)系統(tǒng)的威脅。正如著名的社會(huì)學(xué)家烏爾里希﹒貝克所說，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)本身意味著，“它是一種完全超脫人類感知能力的放射性、空氣、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴隨的短期和長(zhǎng)期的對(duì)植物、動(dòng)物和人的影響。”在這種不可逆的傷害中，我們每個(gè)人不論性別、年齡，不論貧窮、富有，都會(huì)面臨生態(tài)災(zāi)難帶來的威脅。正因如此，社會(huì)共同體的利益才顯得尤為重要，個(gè)人必須讓渡其相應(yīng)的利益和自由以維護(hù)社會(huì)共同體的至善利益——生命的延續(xù)。正是在這個(gè)意義上說，個(gè)人的自由與福祉只有在共同體中才能得以實(shí)現(xiàn)，在環(huán)境法制建構(gòu)中應(yīng)當(dāng)秉持社會(huì)利益優(yōu)位的原則。

三、政府治理更待優(yōu)化

在環(huán)境生態(tài)法制建設(shè)中，政府應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任。這主要是由政府的宏觀性、公共性和專業(yè)性決定的：其一，政府職能部門具有專業(yè)性。核與輻射、重金屬污染、生物多樣性的消失等等環(huán)境生態(tài)現(xiàn)象具有動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性、多樣性，從而決定了研究和掌握其特性必須建立在系統(tǒng)研究、高度專業(yè)的背景之下，而政府恰恰能夠通過專門職能部門的設(shè)立，提供專業(yè)的研究和服務(wù)、檢測(cè)和監(jiān)控，這是其他的社會(huì)組織和個(gè)人無法單獨(dú)完成的重任。其二，政府具有宏觀性。環(huán)境生態(tài)問題是一個(gè)全球性的問題，在此面前，社會(huì)個(gè)體只是一個(gè)人類概念的種屬性存在，因而必須宏觀地看待生態(tài)——地表水環(huán)境、海洋環(huán)境、大氣環(huán)境、聲環(huán)境、固體廢物。這種全生態(tài)性決定了只有政府這種宏觀性的治理模式才可能進(jìn)行應(yīng)對(duì)。其三，政府具有公共性。環(huán)境問題的復(fù)雜性和宏觀性，進(jìn)一步加劇了人們應(yīng)對(duì)的策略成本。面對(duì)環(huán)境治理的巨大成本，治理環(huán)境的私人供給被迫退出，治理環(huán)境的公共供給必然凸顯。因此政府，毫無疑問在環(huán)境生態(tài)建設(shè)中承擔(dān)主要責(zé)任。

然而，越來越多的環(huán)境污染群體性事件卻表明——政府雖然應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任，但是其他的主體也應(yīng)該參加到環(huán)境生態(tài)法制建設(shè)中來，承擔(dān)相應(yīng)的角色。這突出的體現(xiàn)在兩方面：一是，政府在環(huán)境生態(tài)方面的基本公共服務(wù)供給不足。尤其在農(nóng)村，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的缺失導(dǎo)致“垃圾靠風(fēng)刮，污水靠蒸發(fā)”的狀況較為普遍，造成農(nóng)村生態(tài)惡化、環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻。這說明，政府不是萬能的，政府的資金投入是有限的，應(yīng)該充分地引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)和公民資金對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，改變單方供給的不足。二是，政府對(duì)于環(huán)境污染的監(jiān)督存在真空。環(huán)境污染行為本身具有極強(qiáng)的隱蔽性，由于環(huán)境污染的危害后果并不隨著污染行為同時(shí)發(fā)生，中間間隔很長(zhǎng)一段隱蔽的時(shí)期。在危害結(jié)果產(chǎn)生之前，只有實(shí)施污染行為的加害人知悉污染發(fā)生的全部信息，而作為環(huán)境監(jiān)管的政府，卻對(duì)于此種信息全然不知。這種嚴(yán)重的信息不對(duì)稱導(dǎo)致，政府對(duì)環(huán)境污染的監(jiān)管主要是一種事后監(jiān)管，而一旦污染危害超出修復(fù)的知識(shí)能力，就會(huì)變成對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)不可逆轉(zhuǎn)的永久性的傷害。因此，這種監(jiān)管的信息不對(duì)稱性必須被調(diào)整。在這個(gè)過程中社會(huì)組織和公民的力量就需要被補(bǔ)充進(jìn)來。由于環(huán)境污染行為一定是在特定空間內(nèi)發(fā)生，那么由于空間的臨近，公民可以先于政府知悉污染行為的發(fā)生，從而根本調(diào)整監(jiān)管的信息不對(duì)稱。新近發(fā)生的“鄰避運(yùn)動(dòng)”就是典型的代表，由此而產(chǎn)生的“鄰避效應(yīng)”（Not-In-My-Back-Yard）對(duì)環(huán)境污染行為產(chǎn)生了重大的打擊。因而加大公民對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與，可以最大程度建立起對(duì)于環(huán)境污染行為的事前和事后監(jiān)督，最有效地打擊污染。再者，更多的社會(huì)組織參與到環(huán)境保護(hù)中來，以網(wǎng)絡(luò)微博媒體、主流紙媒在內(nèi)的社會(huì)組織，開啟了一個(gè)公共的平臺(tái)，通過對(duì)于環(huán)境污染信息的公開，引導(dǎo)和增強(qiáng)了全民打擊和參與環(huán)境生態(tài)保護(hù)的意識(shí)，搭建了政府、社會(huì)和公民關(guān)于環(huán)境保護(hù)問題的平等對(duì)話空間，增強(qiáng)了共識(shí)。可見，環(huán)境生態(tài)法制應(yīng)該從只依靠政府自身力量的單向度治理模式中走出來，優(yōu)化政府治理，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的多向度網(wǎng)狀治理模式。

由此，只有更新環(huán)境法治理念，堅(jiān)持公平優(yōu)位、社會(huì)利益優(yōu)位，優(yōu)化政府治理，才能改變環(huán)境生態(tài)惡化的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的良法之治，建立人與環(huán)境美好共生的和諧秩序，打造真正的“美麗中國(guó)”。

基金項(xiàng)目：黑龍江大學(xué)青年科學(xué)基金項(xiàng)目“醫(yī)患糾紛的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析”，項(xiàng)目號(hào)：QW200524.

（作者單位：黑龍江大學(xué)法學(xué)院）