行政處罰中政府信息公開義務與限制

摘要：行政處罰信息公開是政府不可逃避的義務，但是這種義務也應當存在某種程度的限制。限制的緣由不是基于政府的權力而是被處罰人的權益。行政處罰信息的公開范圍應當是涉及公共領域以及社會公眾普遍關注的事項。政府對社會公眾人物行政處罰信息的公開應當區分不同的公眾人物而作區別對待。政府對還未明確證實的涉及公共利益的違法信息的公開應當保持克制。依申請公開的行政處罰信息一般情況下不應包括被處罰人的個人基本信息。行政處罰信息的公開不應當侵犯國家秘密、商業秘密以及個人隱私。此外，對政府的公開義務進行法律規范限制（相關法律對公開范圍作明確規定）以及程序性限制（對信息公開進行程序控制）亦是維護被處罰人合法權益的有力工具。

關鍵詞：行政處罰；信息公開；限制

中圖分類號：D912.1文獻標識碼：A文章編號：16738268（2015）04004605

伴隨著《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的施行，政府在信息公開方面的行政義務已被國務院的行政法規所肯定。在此之前以及在此之后各地方政府亦相繼頒布了符合本地區實際情況的《政府信息公開規定》。政府的行政義務包括公開行政處罰信息不可置疑。但是，任何事物都存在一個度，超過這個度，事物的性質就會發生改變，從而最終走向其反面。政府在信息公開中的義務亦是如此。行政處罰信息與一般的政府通過調查、收集、制作程序所保存的信息有所不同：前者涉及相對人的違法信息，政府機關一旦公布這類信息，對相對人的權益可能造成無法逆轉的損害。因而，一方面，政府在實際履行公開行政處罰信息義務時應當事必躬親，以將紙質上的義務轉為行動上的義務；另一方面，政府應當有所保留、有所克制，面對一些公開與否對社會沒有實際價值意義的，以及嚴重影響相對人人格權益的行政處罰信息，政府可以不向社會公開，或不主動向社會公開或者對公開的程序、內容等方面做一些限制。

一、學術界對公開范圍的爭論

由于行政處罰信息的特殊性，若政府毫無約束地公布該類信息，可能給相對人的諸如隱私權等權利造成難以彌補的損害；因而，學者們不再論證行政處罰信息應當被公開而是更傾向于關注何種類型的行政處罰信息不能被公開。的確，政府對自己所保存的信息是不能任意處分的，在對信息進行公布之前，需要考慮公布信息是否會帶來負面的影響，以及對公開與否所帶來的影響進行成本效益分析，以判斷公開與否是否會出現價值失衡，繼而確定公開的范圍與限制。

莫于川教授認為，“應警惕過分擴大主動公開的范圍，因為行政機關對行政執法結果給予公開可能會導致對相對人變相的‘二次處罰’，因而，主動公開的范圍應當限于存在廣泛社會需求的政府信息”＼[1＼]。這種“二次處罰”的概念也是其他學者所支持與認可的。章志遠教授把行政違法事實的公布稱為“聲譽罰”，他認為“行政違法事實的公布包括可逆轉的行政違法事實的公布與不可逆轉的行政違法事實的公布，對于后者的適用應當更為慎重，需要遵循嚴格的條件與程序”。并且他特別強調人格尊嚴因素是限制行政違法事實公布的一個不可逾越的阻礙”＼[2＼]。亦有其他學者認為行政處罰信息的公開不能和公民隱私權的保護以及商業利益的保護相沖突，但公民隱私權以及商業利益的保護在面對公共利益時，應當退居二線，公共利益具有優先性。《關于依法公開制售假冒偽劣商品和侵犯知識產權行政處罰案件信息的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）中的有關規定在某種程度上似乎與學者們對行政處罰案件政府信息公開義務限制的觀點有所出入。因為侵犯知識產權的行政處罰信息并不是社會公眾廣泛需求的，人們不太關注一個企業是否侵犯另一個企業的知識產權。只要企業沒有生產銷售假冒偽劣以及有毒有害產品，公眾對企業的關注度將變得很低。并且，公開此類信息可能會泄露其他企業的商業秘密以及知識產權。因此，政府在公開此類信息時應當作出適當的篩選，以防突破信息公開義務的限制因素，給相對人造成難以挽回的損失。

學者們對行政處罰信息公開限制的觀點各有獨到之處，應當成為政府在公開此類信息時重要的考量因素。但是，學者們似乎主要針對的是政府主動公開的情況，對公眾申請這一形式似乎沒有給予太多的關注。根據《條例》的規定，公民、法人和其他組織可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向有關機關申請信息公開。學者們對之也進行了深入的研究，主要是對“特殊需要”進行解釋。但是，由于行政處罰信息自身的特殊性，政府應申請公布此類信息時受到的束縛因素與公開一般的信息可能是不同的。因此，我們應當對申請行政處罰信息的公開這個問題給予特殊的關注。

在政府公開其所保存的信息已成為趨勢時，我們再來探討行政處罰信息公開的限制因素看似是不可取的。但是，作出這樣限制的目的是為了維護違法者、被處罰人的隱私權不遭受不正當的侵害。正如日本學者鹽野宏所言：“關于個人信息的處理如果欠缺適切性的話，就會發生不當的侵害個人的權利利益的事情。”＼[3＼]在面對強大的公權力機器下，相對人的權利顯得是如此的弱小，以致其只能在權力的細縫中“成長”。因此，在行政處罰信息公開層面，政府權力行使應當有所克制、有所緩和。

二、公開范圍的再梳理

（一）主動公開與否的信息性質分析

在分析哪些行政處罰信息應當主動公開，哪些信息又應當有所保留時，我們需要根據信息的性質來做出判斷，具體可以從以下幾個方面展開：

第一，行政處罰信息是否涉及公共領域或是社會公眾普遍急需了解的信息?！稐l例》第10條第11項規定了有關環境保護、公共衛生、安全生產、食品藥品、產品質量的監督檢查情況應當作為政府主動公開的信息。法律之所以做出如此規定，是因為這些信息涉及到社會公共利益，并且是社會公眾急需了解的信息。尤其是食品安全問題，當政府通過監督檢查手段收集到企業存在生產有毒有害食品問題時，必須立即向社會公布此應急信息，以免其對社會公眾造成嚴重的生命健康威脅。在這些領域，公共利益相對于私人利益來說具有優先性。“公共利益不僅是國家社會存在之目的，也是法律賦予行政機關行政權力的目的所在，行政機關被視為公共利益的守護者或者監護人。”＼[4＼]因而，政府對行政處罰信息的公開不但沒有侵犯私利，反而保障了社會公眾的知情權，從而維護了特定領域的公共利益。實際上，亦有學者認為“《條例》雖然沒有直接規定要公開此類行政處罰決定信息，但監督檢查情況必然包含了監督檢查結果的案件行政處罰決定信息”＼[5＼]。筆者贊同其觀點，行政處罰信息包括處罰前信息收集階段的行政執法信息以及處罰中的行政處罰結果信息。根據《意見》的規定，違反法律、法規或規章的主要事實被納入應當公開的行政處罰信息的范圍之內，這種“事實”即是行政執法階段收集的信息。只有當這些行政處罰信息牽涉到公共利益以及公眾的普遍需要時，政府才有義務公開。若這種信息完全只涉及到被處罰者個人自身的信息，與公共利益毫不相干，也不是公眾所普遍需要的，那么這種信息就不應當存在于政府主動公開的范圍之內。在現實執法過程中，“醉駕公開”成為執法機關普遍的做法。但是，這種公開的合法性以及合理性問題還有待商榷。因為，這種公開既與社會公共利益以及公眾的普遍需要不掛鉤，也無法阻止相對人再次醉酒駕駛的行為發生，又侵犯了相對人的隱私權。這種百害而無一利的做法確實值得有關執法機關的深思。至少政府將違法者的個人信息完全暴露在社會公眾的視野之下的行為的合法性問題值得商榷。

當然，政府機關在公開此類信息時，應當將其與國家秘密、商業秘密以及個人基本隱私信息分別處理。若需公開的信息與后者能夠分割開來，那么執法機關應當只公布需要公開的信息。若是不能分割，政府應當作出利益權衡即將公開所帶來的正面效益以及社會影響與負面的影響進行價值權衡，然后再來考慮是否公開該行政處罰信息。

第二，對社會公眾人物的行政處罰信息公開問題。不可否認的是，對于社會公眾人物來說，應另當別論。有關公眾人物的行政處罰信息既沒涉及公共利益，又不是公眾普遍關注的，那么其是否應當被排除在主動公開的范圍之外呢？筆者認為，對此，應當區分公眾人物是政府官員還是明星。若是政府官員，主動公開的信息應當包括“掃黃打非信息”在內的所有行政處罰信息。因為，一方面，作為政府官員，應當為其他公民遵紀守法樹立良好的形象，自身的行為方式應當受到嚴格的限制；另一方面，有利于加強社會對政府官員行為的監督，防止政府官員由行政處罰的對象演變成濫用職權、玩忽職守而成為行政處分或刑事制裁的對象。對于明星來說，其行為雖然可能影響其他社會公眾的行為方式，但是，因為其既不具有公權力的行使資格，其行為的影響作用又是有限的，所以政府沒有必要也不應當將其受行政處罰的信息主動公開。在這方面，明星與一般公民一樣，都享有隱私權不可侵犯的權利。

第三，還未明確證實的涉及公共利益的企業違法信息能否公開。當行政機關在執法過程中，發現企業具有環境破壞、食品安全等問題的端倪，但沒有最終確切的證據證明其存在違法行為，或被證明的事實可能存在錯誤時，執法機關是否可以公開其違法信息？這個問題實際上屬于“公共警告”的范疇。公共警告有其存在的理論基礎，即“知識依賴性”和“消費者無知性”。由于市場信息的不對稱，普通公眾需要政府承擔起信息告知的義務，以彌補公眾在市場信息支配中處于的弱勢地位?！肮簿婕仁且环N警示風險的有效工具，又具有一般侵害行政行為的屬性，具有雙面特征，很多時候還構成一種重大的‘信息懲罰’?！保躘6＼]與之相比較的是歐盟行政法上的“風險預防原則”。風險預防原則的理念在于“當尚無確定科學證據的情況下，基于一定科學基礎上的合理懷疑而采取預防性措施，于第一時間妥善處理環境、食品安全、生物安全等問題”＼[7＼]。風險預防原則當然要求執法機關公開相對人可能存在的違法信息。但它們存在不同之處：公共警告的前提是執法機關最終能夠證明企業是否存在違法行為，只是在當前階段無法明確證明或證明的事實可能存在錯誤；而風險預防原則的前提是無論是目前還是在作出行政處罰時都無法用科學證據證明其是否存在違法行為。公共警告具有存在錯誤的可能性，若政府對之加以毫無約束的濫用，可能會給相對人帶來無法彌補的商業信譽以及可得盈利損失。因此，執法機關應當慎用之。筆者認為，若未明確證實的涉及公共利益的違法信息具有及時公開的必要時，如有毒有害食品信息，那么政府可以在行政處罰作出之前公布；反之，執法機關應當等到行政處罰作出時再一同公布。因為，由于缺乏信息公開的必要性以及及時性，說明公眾對此信息的需求并不是那么的強烈。對于此類信息，政府機關在作出行政處罰決定時公布，既有利于保護企業的合法權益，又避免了政府“公共警告權”的濫用。即使一般公眾的權益由于信息的缺失受到損害，但是基于此種利益不具有急迫性，因而可以通過事后企業的補償得以挽回。

總之，這種限制一方面可以督促行政機關及時履行信息公開的義務，避免社會大眾由于處在信息不對稱的弱勢一端而受到嚴重的損害；另一方面，又可以防止違法者或被處罰人的人格信息、身份信息被公之于眾，造成人格受侮辱、身份地位降低等“二次處罰”。

（二）依申請公開與否的信息范圍分析

《行政處罰法》并沒有規定公眾是否可以向政府申請公開行政處罰信息?！稐l例》在規定了政府主動公開的信息范圍之外，還規定了公眾可以通過申請的渠道獲得政府信息的條件，即“根據自身生產、生活、科研等特殊的需要”。在行政處罰領域，如果涉及公共利益以及社會公眾普遍需要的信息，政府需要主動公開，那么申請公開的行政處罰信息領域應當是單個公民自身所需要的信息，且與公共利益無關。如企業根據自身的生產需要申請公開某些企業的違法信息，避免走上同樣的違法道路；某個科研機構申請公開某類的違法信息，以便科研活動能夠順利進行。但實際上，不涉及公眾普遍需要的行政處罰信息對其他人的生產、生活并沒有太大的幫助。一般公眾根據“科研”的需要申請公開行政處罰信息才具有現實的可行性以及現實意義。但是，由于這些信息具有私密性，尤其是“掃黃打非信息”涉及到被處罰者的基本人格利益。政府若毫無保留地將這些信息向被申請者公開，無疑對信息的承載對象是不合理的且是不公正的。因此，信息公開范圍的限定就顯得至關重要。

政府應當將行政處罰信息分割為違法事實信息以及個人基本信息。政府應申請所公布的信息屬于違法事實信息，對個人基本信息應當有所保留，但是被處罰人同意公開其個人基本信息的除外。尤其是在公開關于“掃黃打非信息”等涉及人格利益信息時，政府機關要對之進行嚴格篩選。并且只要其他人根據該信息就能推定被處罰人的基本信息時，那么該信息亦應當被排除在公開范圍之外。因為，涉及人格利益的信息一旦被公眾所知曉，那么相對人的榮譽、名譽將遭受重大的損害，其經濟利益亦可能間接地受到損失。亦有學者認為“……但是，因違法行為與其有關聯，如果該個人身份信息對利益相關人是一種需要，以至于如果沒有這些信息將足以造成不必要的不公正處理結果，或者自身會受到某種傷害，這時候該個人身份信息的公開就成為必要了”＼[8＼]。但是，該觀點是建立在該類違法行為信息屬于政府主動公開的信息范圍之內的，且它對屬于政府主動公開的信息范圍的觀點與本文存在不同，因此，該觀點不適合本文應申請公開的信息領域。在涉及到國家秘密、商業秘密以及個人隱私的情況下，政府應當區分行政處罰信息，將無關于前者的信息向申請者公開。若不能區分或區分后對申請者來說沒有實際意義，那么政府機關應當拒絕申請人的申請，并應當合理說明理由。三、行政處罰信息公開的法律規范與程序性限制“雖然行政機關將行政處罰結果向當事人以及直接相關人員或者組織公開的執法模式不僅不能充分發揮社會對違法行為的監督，而且造成行政機關對違法行為處罰效應不能及時、有效地向社會和公眾轉達，使得行政處罰的應有功能無法發揮”＼[9＼]，但是，無論政府對行政處罰信息的公開是否具有合法的、正當的理由，即使是這微不足道的處罰結果信息，都會對相對人造成“二次處罰”，尤其是對企業的經營利益以及公民的人格利益帶來無形的損害。因此，就應當賦予被處罰人程序性權利以對抗政府的公權力。通過對信息公開進行法律以及程序性限制，既可以滿足公眾對信息的需求，又可以滿足相對人對隱私利益保護的需要。

（一）法律規范約束

我國現有的法律并沒有對哪些行政處罰信息應當公開，哪些行政處罰信息又不應當公開給予細致的規定，且《政府信息公開條例》沒有對個人信息的公開堅持何種原則給予明確的答復。然而，“美國的《隱私權法》規定行政機關對個人的記錄以不公開為原則，以公開為例外”＼[10＼]。雖然《條例》第10條第11項規定了有關環境保護、公共衛生、安全生產、食品藥品、產品質量的監督檢查情況應當作為政府主動公開的信息，在此范圍內的行政處罰信息亦應包括在內，但是，對其他涉及公共領域以及公眾普遍關注事項的行政處罰信息的公開，法律并沒有作出規定。根據重要事項保留說，凡是重要的行政活動都應當被納入法律保留的范圍。這些領域的行政處罰信息的公開實屬重要事項，應當由法律加以規定。若法律沒有規定此行政處罰信息可以被公開，那么政府就應當收縮自己的權力觸角。這些行政處罰信息是否應當被公開既可以由單行法律加以規范性約束，又可以由《行政處罰法》進行統一性規定。比較適當的做法是，若存在對此領域的執法活動進行規定的單行法律，那么該領域的行政處罰信息的公開范圍就應當由單行法律加以規定（如《環境保護法》、《食品安全法》、《產品質量法》），因為單行法律可以對此進行詳細規定，并且這也可以避免法條的錯位以及法律條文的不完整性；反之，可以由《行政處罰法》進行全面的概括性規定。無論是單行法律還是《行政處罰法》對該范圍加以規定，都應當明確以不公開為原則，以公開為例外。

（二）程序性控制

從行政權行使的過程來看，程序性控制是為了彌補實體性控制的不足。然而，“從某種意義上說，程序性控制比實體性控制更重要。……而職權行使卻是經常性的，若無程序規則約束，則會時時構成對人們權利、自由的威脅”＼[11＼]。在程序性控制中，公眾的知情權以及表達意見權是基礎。由此可知，無論是主動公開型還是依公民申請型，政府在公開涉及第三方權益的行政處罰信息時，首先應當聽取第三方的意見。然而，令人遺憾的是《條例》第23條只是規定了公民申請型的政府聽取意見的義務。行政處罰信息所具有的獨特的性質決定了即使政府主動公開該信息，也應當聽取被處罰人的意見。在這里，被處罰人可以進行充分辯護，對信息公開給被處罰人造成的不利影響與對社會帶來的公益價值大小的權重進行說明，政府的最后決定應當充分建立在被處罰人辯護理由被充分聽取的基礎之上。但該意見只是作為政府決定的參考，其對政府的約束力還在于法院可能基于程序違法而撤銷該行政決定。

但是，我們應當看到，若政府最終堅持違法公開行政處罰信息，即使法院判決政府撤銷違法的行政行為，但是被處罰人的人格、隱私以及間接的財產等權益已經遭受不可彌補的損失，被處罰人的勝訴已經沒有了實際意義。鑒于此，我們可以借鑒預防性行政訴訟制度。如果被處罰人有足夠的證據證明政府即將公布的信息是不合法的，且會對自己造成不可挽救的損失，那么其可以向法院提起訴訟，以阻止政府不合法地公開自己的違法信息。這種事前的司法控制，可以有效地避免政府對被處罰人隱私信息的侵害。至于其中的程序設置問題，有待學者們的繼續探討。

對于政府應申請人的申請而作出的公開決定，本文對此進行額外的程序設置。首先，政府應當審查申請者的資格與目的是否符合《條例》第13條的規定，若不符合應當拒絕公開；其次，不同于一般的信息公開，政府應當對“自身生產、生活、科研等特殊需要”作出限制性解釋，盡量縮小政府應申請公開的行政處罰信息的范圍；最后，即使相對人同意公開其個人身份信息，政府也應當對申請人濫用該行政違法信息設置相應的行政責任，防止申請人將該信息服務于自己的不正當目的。有學者認為：“我國各級政府機構對依申請政府信息公開準備不足，還沒有完全走出秘密行政的傳統；在制度層面，則存在申請主體范圍受限、政府信息公開范圍狹窄、監督機制不足等局限?！保躘12＼]因此，可能有人懷疑在申請人申請政府公開信息已經困難的情況下，再對其進行程序性限制，會使申請人對政府保存信息的獲取難度雪上加霜。然而，本文針對的是行政處罰信息，在該領域被處罰人的信息隱私權相對于申請人的知情權來說，應當具有價值上的優先性。

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Government’s Obligations and Limitations

of Administrative Penalty Information Publicity

XU Xingui，KANG Yong

（Chongqing Administration Institute， Chongqing 400041， China）

Abstract：Administrative penalty information publicity is government’s inevitable duty， but this kind of duty should also be limited to a certain degree. The reasons of limitation are not based on the power of government but the rights and interests of the punished people. The publicity scope of administrative penalty information should be involved in social issues of the public domain and common concern to the public. Government should distinguish between different public figures so as to handle public administrative penalty information about social public figures .The government should refrain from illegal information， which has not been clearly confirmed and involves the public interest. Generally， the administrative penalty information which is based on application should not include the punished personal basic information. Government should not violate state secrets， commercial secrets and personal privacy. In addition， the government’s publicity obligations should be restricted by legal norms （Related law clearly stipulates the publicity scope） and procedures （Process control to the information publicity） and they are effective tools which protect the legitimate rights and interests of the punished people.

Key words：administrative penalty； information publicity； limitation

（編輯：劉仲秋）