農地“兩權”抵押貸款創新的實踐探索與路徑突破

摘 要：農地“兩權”是指農村住房所有權和農村土地承包經營權。在國家政策推動下，全國很多地方圍繞農地“兩權”抵押貸款進行了有益探索，但實際效果與政策預期尚存差距。本文以江西省贛州市的實踐探索為個案，對農地“兩權”抵押貸款試點的突破性進行客觀分析，并借鑒國內外農地“兩權”抵押融資經驗，提出進一步推進農地“兩權”抵押貸款的政策建議和路徑構想。

關鍵詞：農地兩權；抵押貸款；實踐路徑

中圖分類號：D923 文獻標識碼：A〓 文章編號：1003-9031（2015）07-0039-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.07.08

一、國內外農地“兩權”抵押貸款的實踐與啟示

在農地“兩權”抵押貸款方面，國外已經有“土地債券化”等很多成功模式。通過近幾年的實踐，國內亦探索出了諸如“農村土地流轉收益保證貸款”等成功案例，繞開了農村土地承包經營權不能抵押的法律障礙。

（一）國外實踐

1.德國“土地債券模式”。惠獻波（2013）《美國、德國、日本農地金融制度及經驗借鑒》指出，德國土地抵押貸款制度始于18世紀下半葉。農村土地債券化是德國土地抵押貸款機制的最大特色。農民將各自所擁有的土地以抵押物的模式交予土地抵押信用合作社；通過以土地為抵押擔保物發行土地債券方式，土地抵押信用合作社在證券市場上融入大量資金；信用社利用這些資金向社員們發放農業生產所需資金[1]。

2.美國“專營銀行及債券化模式”。美國農村土地金融體系建立于20世紀初期，該體系以聯邦土地銀行為主要載體。政府土地管理部門與聯邦土地銀行結合起來開展農村土地抵押是美國模式的重要特征。美國政府部門牽頭組建農業信用管理局（農業貸款委員會）來管理土地銀行。政府資金是聯邦土地銀行貸款資金的首要來源。農業信用管理局通過聯邦土地銀行暫時“購買”歸農民所有的土地，將其轉化為土地債券，在市場上進行發售，從資本市場上募集社會資金。

（二）國內探索

1.肇東市“信托受益權質押”。2009年，黑龍江省肇東市開創“五里明模式”，由龍江銀行以“公司+合作社+銀行+擔保+科技”的農業供應鏈貸款模式為基礎，引入中糧信托公司，利用信托的財產隔離制度功能，以當地玉米種植合作社為借款主體，設計了農村土地承包經營權信托和魚塘承包權信托，并利用信托受益權質押為合作社貸款提供擔保，繞開了農村土地承包經營權不能抵押的法律制約，有效解決了農村貸款缺乏抵押品的問題[2]。

2.吉林省“農村土地流轉收益保證貸款”。2012年8月，吉林省首創了農村土地流轉收益保證貸款。在不改變土地承包經營制度、不改變土地的農業用途、不附帶各種政策補貼的前提下，以土地未來產生的現金流收益（包括租金、地上農作物的收入等）為還款保障，巧妙地解決了土地承包經營權抵押貸款的抵押標的[3]。

3.重慶市“土地承包經營權股份化抵押”。2010年11月，重慶市在明晰土地承包權屬的基礎上將土地承包經營權股份化，集體所有權占比20%，農民使用權占80%，規定農民只能以自己占有股份進行抵押，由市和縣設立財政專項資金對融資機構抵押貸款本息損失給予一定比例的補償，政府出資設立專司包括農地抵押在內的農村產權抵押融資擔保公司[4]。

二、江西省贛州市農地“兩權”抵押貸款推進情況

2013年以來，江西贛州市選擇了會昌、瑞金兩地開展農民住房產權抵押貸款和土地承包經營權抵押貸款試點，取得了初步成效。

（一）推動情況

1.建立了聯動推進機制。贛州市出臺了《關于深化農村產權制度改革的意見》，成立了市、縣兩級農地“兩權”抵押貸款試點工作領導小組，由政府主導，統一協調“兩權”抵押貸款試點工作。試點縣市制定了“兩權”抵押貸款試點工作的具體實施方案靠前指揮，承辦銀行制定了相應的貸款管理辦法和實施細則。

2.完善了配套服務措施。一是明確了產權確權登記機構。參照國有土地房屋產權確權登記流程，明確了農村宅基地使用權證、規劃許可證、房產證（簡稱“三證”）的確權登記機構；建立了縣鄉兩級“農村土地承包經營權確權登記中心”統一負責對農村土地承包經營權進行確權登記。二是初步建立了農村產權流轉交易服務平臺。建立農村產權流轉的抵押登記機構，在鄉鎮一級建立“土地流轉服務中心”為土地承包經營權的流轉和抵押提供登記和評估服務，農民住房產權則由房產部門成立專門機構提供抵押登記服務。

3.建立了切實可行的激勵補償機制。試點縣（市）對“兩權”抵押貸款試點推廣工作制定了具體的激勵和風險補償措施。一是對貸款投放給予適當的激勵，由縣級財政按當年新增貸款額2.5%給予獎勵性補貼；二是建立貸款損失風險補償基金，對貸款損失風險進行分攤補償，政府風險補償基金承擔30%的最終風險損失。

（二）主要做法

1.農民住房產權抵押貸款試點的主要做法。2013年下半年開始，會昌、瑞金兩地先后開展農民住房產權抵押貸款試點，到2015年5月底共累計發放貸款141筆2534萬元，其中會昌縣139筆2489萬元、瑞金市2筆45萬元。該項貸款產品以符合貸款辦法規定地域范圍內“三證”齊全的農民住房產權作為貸款抵押，抵押率不超過抵押物評估價值的60%，期限為2-5年，現行月利率7.5‰。抵押物價值由農信社自主免費評估，確權與抵押登記收費參照國有土地房屋標準執行，現行費率為每戶80元。貸款從申請到發放一般在一周以內，手續簡便、門檻低、費用低。

2.土地承包經營權抵押貸款的主要做法。該項貸款產品由土地承包人以50畝以上集中連片、交通便利、可持續生產的耕地等農村土地（不包括山地和林地）作抵押，抵押物評估價值由當事人協商或委托評估機構評估，但最高不超過800元/畝年，承包期超過3年的計價年限為3年，抵押率50%，貸款期限最長不超過3年。目前，瑞金市已啟動土地承包經營權抵押貸款試點工作，相關工作機制和交易平臺正在逐步建立。

（三）初步效應

1.盤活了農民資產。“兩權”抵押貸款的試點推廣，改變了長期以來農民財產權不能抵押，成為“沉睡”資產的現狀。據會昌縣統計資料顯示，2012年末，農民人均房產面積35.2平米，價值17242.55元，農民住房資產總量約74億元左右，農戶貸款率13%，可盤活的農民住房產權抵押資產近10億元。

2.降低了貸款門檻。農戶持有“三證”，即可到銀行申請農民住房財產權抵押貸款，種養大戶憑流入的土地申請土地承包經營權抵押貸款，門檻設限較低，手續簡捷，極大方便農戶。

3.節省了融資成本。通過減免抵押評估費用、降低登記收費，以及低浮動的優惠利率，有效降低了農民貸款成本。會昌縣農戶金某2014年4月辦理農房抵押貸款60萬元，每月除支付利息4500元外，不需再支付其他任何費用。而此前該貸款戶因缺乏抵押除獲得5萬元的小額農貸外，其余資金只有通過民間借貸等方式解決，月均融資費用超過1萬元，農房抵押貸款為其節省融資成本一半以上。

4.適應了現代農業需求。隨著新型農業經營主體快速興起和規模特色種養業迅速發展，農村信貸資金需求呈大額化、多元化趨勢。調查顯示，80.6%的單戶農貸需求在10萬元以上，遠遠超過了5萬元的小額農貸額度。農房抵押貸款解決了小額農貸的不足，額度普遍可以達到10萬元以上，甚至超過100萬元，期限最長可達到5年，可以有效解決農民發展規模化特色種養業和多種經營的長期大額資金需求。

三、農地“兩權”抵押貸款障礙的突破性分析

在不改變農村產權性質和不逾越 “法律底線”前提下，目前農地“兩權”抵押貸款試點普遍面臨著確權、抵押登記、財產評估、產權交易、風險補償等方面的障礙。突破是指障礙或束縛的打破、掃除。從各地試點實踐看，整體突破農地“兩權”抵押貸款的障礙難度非常大，就現狀而言，有些障礙已經突破，但有些障礙還有待破解。

（一）已經突破環節

1.確權。為推動農地“兩權”抵押貸款試點，各試點地方對于確權都作出了相應制度上的安排，并有序推進。具體確權發證單位，《農村集體土地（宅基地）使用權證》由國土部門發證，《建設用地規劃許可證》由規劃建設部門發證，《房屋所有權證》由房管部門確權發證，《農村土地承包經營權證》由農糧部門確權發證。如瑞金市規定，集體土地房屋登記先行試點區域為農村圩鎮、土坯房集中建設點、國道沿線、市政府統一規劃的集中安置點等區域，登記發證由市房管局負責；農村土地承包經營權確權登記試點堅持“依法規范，尊重歷史，民主協商，確保穩定，鄉鎮負責”，具體由市農糧局負責。

2.抵押登記。抵押登記是確保抵押物轉移在法律上生效的要求。在實踐與探索中，試點行對用于抵押的農村住房、土地承包經營權一定會要求先進行貸款前的登記。和確權一樣，各試點地方對抵押登記同樣作出了相應制度上的規定，并已經開展實施。具體抵押登記管理單位按照“誰確權，誰登記”確定。如會昌縣規定，農村住房貸款抵押登記由房管局負責；瑞金市規定，農村土地承包經營權貸款抵押由農糧局負責。

（二）尚待突破環節

1.財產評估。目前，普遍由貸款行評估用于抵押貸款的農地“兩權”的財產價值。各試點地方對于包括農地“兩權”在內的農村產權的價值評估，目前沒有引進或成立中介評估組織機構，缺少評估人才和技術，缺失評估指導意見及評估標準。獨立第三方市場化的農村產權價值評估體系的缺失和機構運作的缺乏使得農村產權價值得不到體現和認同，影響農村產權的利用價值，同時會對農地“兩權”抵押貸款的效用產生制約。

2.產權交易。各試點地方對于農地“兩權”的流轉交易，有的地方設立了相應的服務機構，如瑞金市、會昌縣土地流轉的服務機構為農糧局設在各鄉鎮的服務站，但這只是對農村產權交易的管理規范，并沒有對農村產權價值起到市場導向作用。農村產權市場交易中心沒有建立，使得包括農村住房、農村土地在內的流轉交易缺少相應平臺，流轉交易不規范不順暢，不僅會引起很多矛盾糾紛，而且會對農村產權的規模化利用效率提高產生影響，這一影響會傳導至農地“兩權”抵押價值上，使得農地“兩權”抵押貸款功能削弱。

3.風險補償。與其他抵押貸款不同，農地“兩權”抵押貸款償還風險更大，不僅有市場風險，還有不可控的自然災害風險。但是目前各試點地方并沒有建立相應的風險補償機制。基金擔保方面，試點初期，有的試點地方設立財政擔保基金對農地“兩權”抵押貸款風險進行擔保，但這只是一種暫時性的激勵措施，并不是長效風險保障機制，政府不可能也不會承擔推廣后規模龐大的貸款風險。農業保險方面，針對農房、農村土地承包經營權的險種產品至今尚未推出。風險防范仍然是銀行貸款首先考慮的因素。從贛州實踐看，由于農地“兩權”抵押貸款的風險補償長效機制尚未落實，試點行對于推動農地“兩權”抵押貸款普遍比較謹慎且積極性不高，推進速度十分緩慢。

四、推進農地“兩權”抵押貸款的政策建議與路徑構思

我國對農地制度的法規障礙難以逾越，底線不可突破，“兩權”抵押貸款創新不能以改變土地性質為突破口。借鑒國內外成熟模式及成功經驗，針對贛州實際，進一步推進農地 “兩權”抵押貸款，需要及時調整思路，通過校正抵押物標的繞道而行。

（一）及時校正抵押標的和貸款對象

1.以變現處置難易程度為標準，科學選擇抵押標的，增強創新產品的可操作性。《物權法》第一百八十四條第二款規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”，《擔保法》第三十七條規定“宅基地等集體所有的土地使用權不得作為抵押物”，《土地管理法》第六十三條規定“農村集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”。現行法規的限制，導致農地“兩權”目前不能成為抵押物。前路不通繞道而行，建議借鑒“吉林經驗”，以兩地收益為抵押標的，以農村土地的租金、地上作物收入等流轉收益為抵押物開展農村土地流轉收益保證貸款，以農房租金等收益為保證開展農民住房收益保證貸款。借鑒“成都經驗”，將宅基地使用權轉換為集體建設用地使用權，實現宅基地使用權的轉讓或抵押，開展農民住房財產權抵押貸款。

2.以是否有第一還款來源為標準，精準定位信貸支持對象，增強創新產品的可持續性。選擇從事經商、種養等經營產業的農戶為支持對象，限定貸款用于發展生產。當前應以家庭農場、專業大戶、農民合作社及產業化龍頭企業等新型農村經營主體為重點支持對象，以其穩定的經營性收入為穩定的第一還款來源，從源頭上避免出現“賣房還債”的不良局面，確保農民住房財產權抵押貸款的良性循環和持續發展。

（二）全面完善政策配套機制

1.完善農地抵押金融組織結構。借鑒美國、德國經驗，結合實際，在涉農金融機構內設立農地金融專營機構，條件成熟時成立農地金融專業銀行，充分發揮其專業優勢，專司農地抵押貸款業務。

2.完善農地抵押流轉平臺。指定農地確權部門，統一明確農地“兩權”歸宿；成立農地“兩權”資產第三方評估機構，公平、公正地評估農地“兩權”的價值；按照“誰確權、誰登記”的原則，指定農地確權部門負責農地“兩權”抵押登記工作，避免出現重復抵押現象；成立農村產權交易中心，為銀行處置農地抵押權提供交易場所，便利農地“兩權”抵押、處置和轉讓。

3.完善農地金融風險保障機制。引導擔保和保險機構積極開展農地金融擔保和保險業務，合理分擔農地“兩權”抵押貸款的風險，充分調動銀行開展農地“兩權”抵押貸款的積極性。

4.完善農地價值轉化提升機制。地方政府要積極引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵農民通過互換方式解決承包地塊細碎化問題，支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民專業合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營，進一步提高農地利用率，使農地能夠產生應有的收益，成為稀缺資源，成為銀行愿意接受的抵押物，以便農地“兩權”抵押貸款成為標準化金融產品。

（三）積極借鑒產權抵押貸款的成功模式

1.土地承包經營權借鑒林權抵押貸款模式。以地上作物、土地承包經營權作為抵押物向金融機構借款。鑒于土地承包經營權交易存在較大的現實操作難度，建議主要以租金等土地收益為抵押物，對種植葡萄等多年生作物的土地，又主要以地上作物等土地收益為抵押物，避免出現“賣地還債”的被動局面。具體操作上，可采用土地承包經營權直接抵押貸款，也鼓勵采用土地承包經營權抵押加保證人保證貸款的方式，農民向銀行申請貸款時除了用土地承包經營權作抵押外，還要求個人或土地托管中心提供擔保。

2.宅基地及農房借鑒商品房按揭貸款模式。及時轉換農民住房財產權抵押貸款創新思路，采取既參考又有別于城區商品房按揭貸款的務實做法。效仿其“不以抵押物為第一還款來源”，僅將農民住房財產權作為替農民增信的一種補充資源。不以農民住房為第一還款來源，不以處置農民住房為實現銀行債權的手段，轉而尋求其他穩妥的還款來源。通過貸前精準定位支持對象，實現以農民的經營性收入為穩定的第一還款來源。以“第一”還款來源的高度穩定性保障貸款的高度安全性，千方百計確保不走到“賣房抵債”的被動地步，貼近式走出一條“準農民住房財產權抵押貸款”的路子。

（四）努力探索農村產權資產證券化

1.通過土地資產證券化實現直接融資。借鑒德國經驗，組建農地托管中心，并賦予其發行公債的權利，集合農民被托管的土地為擔保，直接將土地的未來收益轉換為在資本市場上可以出售的有價證券，利用發行資產支持證券獲得的資金來支付土地使用權費用，實現農民利用土地融資之目的。

2.通過土地抵押貸款債權證券化增強貸款流動性。由金融機構將以農地使用權為抵押物的土地抵押貸款組成資產集合，并轉換成為具有“相同金額、相同期限和相同收益”的標準化可轉讓有價證券，通過這種有價證券在金融市場的自由交易，進一步提高土地抵押貸款的流動性，擴大土地抵押貸款的處置渠道，調動銀行發放土地抵押貸款的積極性。

（責任編輯：于明）

參考文獻：

[1]惠獻波.美國、德國、日本農地金融制度及經驗借鑒[J].南方金融，2013（12）.

[2]宋丹輝.肇東打造現代農業“升級版”改革創新示范區[EB/OL].[2014-08-26]，http：//www.grain.hl.cn/index_news/part_

four_3/2014-08-26/160289.html.

[3]中國人民銀行白城市中心支行.土地流轉收益保證貸款情況研究——以吉林省白城市為例[J].吉林金融研究，2014（9）.

[4]李松.重慶市推廣農村土地承包經營權林權農房抵押融資[EB/OL]. [2010-11-25]，http：//www.jiaoyitong.com/114/114_news_show.php？id=251818.