商業銀行國庫業務非現場監管框架構建及實證分析

摘 要：商業銀行國庫業務是保證預算收支順利進行的重要一環，目前人民銀行對商業銀行國庫業務監管主要依賴現場監管，非現場監管較為薄弱。本文從監管原則、監管指標體系、監管評估和判斷體系以及監管預警體系四個方面探索建立商業銀行國庫業務非現場監管框架，并根據監管框架選取兩家代理機構進行實證分析，作出監管結論和建議，最后就提高非現場監管框架適用性的路徑提出了看法。

關鍵詞：商業銀行國庫業務；非現場監管；框架

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：A〓 文章編號：1003-9031（2015）07-0066-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.07.14

一、構建商業銀行國庫業務非現場監管框架的必要性

（一）商業銀行國庫業務非現場監管現狀

商業銀行國庫業務非現場監管是人民銀行國庫部門對商業銀行代理國庫業務涉及的報表、報告和其他有關國庫監管所需的業務資料等進行分析，以發現商業銀行代理國庫業務存在的問題以及評價、預警其風險狀況[1]。

目前，商業銀行國庫業務非現場監管采用的主要方法是對商業銀行報送的資料進行分析、審核，查找薄弱環節，同時通過日常柜面監督發現異常情況，存在一些不足：一是非現場監管內容不明確，沒有對資料范圍進行規定，也沒有建立非現場監管指標體系。二是非現場監管缺乏整體性，只關注單個機構異常的單筆業務。三是非現場監管時效性弱，無法做到事前、事中監督，問題反映滯后。四是非現場監管電子化程度低，易受監管人員素質、資料準確性等因素影響。

（二）構建商業銀行國庫業務非現場監管框架具有重要意義

1.有效彌補現場檢查的局部性、滯后性不足。商業銀行現場監管雖然能夠直接深入到被監管機構現場，但存在覆蓋面低、檢查頻率少、檢查期限短等問題。與之相比，國庫非現場監管可以對商業銀行重點代理機構進行不間斷的、動態的監管，有效彌補現場檢查的不足，達到控制風險的目的。

2.有效覆蓋商業銀行國庫業務不斷發展的監管盲區。近幾年，商業銀行代理國庫業務種類不斷增加，風險點不斷增多，非現場監管無法掌控新業務風險，迫切需要完善非現場監管體系，改進和完善非現場監管手段，避免出現監管上的盲區。

3.有效適應風險防線前移的需要。非現場監管通過要求商業銀行代理機構定期報送資料，對風險進行動態性監測分析，給予代理機構一種威懾，促進其主動加強業務合規性處理的自覺性，為早期識別、判斷、預警、控制風險提供有力支持，更好地為風險監管服務。

二、商業銀行國庫業務非現場監管框架的構建

（一）監管原則

1.全面性。非現場監管在業務范圍上要涵蓋商業銀行國庫重點業務類型，在機構范圍上要包括轄區內代理機構的重點行，可以對同一機構業務發展態勢進行對比，也可以對同一業務在不同行之間的風險狀況進行對比監測預警。

2.持續性。非現場監管要對代理機構報送的各種業務資料進行持續性風險監測，動態把握風險變化特點。

3.提示性。非現場監管通過設定的指標體系定期判斷和評估代理機構的業務風險，根據風險評估結果進行預警提示，及早發現風險苗頭，及時采取措施加以防范。

（二）監管指標體系

非現場監管指標體系是監管框架的核心所在，是數據信息轉化為識別、計量、評價、監測風險的一些重要內容，直接反映非現場監管的成效。本文將非現場監管指標體系分為內控制度、賬務組織、賬務核算三個方面。

1.內控制度方面。代理機構國庫業務執行力的好壞，首先要看內部控制制度的設計是否符合國庫相關制度業務要求，是否有效和可執行[2]。

2.賬務組織方面。賬務組織方面主要是代理機構根據內控制度的設計并結合業務實際情況，制定賬務業務流程及控制流程并據此進行相應管理的過程。

3.賬務核算方面。賬務核算方面是代理機構處理國庫收支業務的手續、方法，是業務處理流程的具體體現。它是監管指標體系的重點，根據賬務核算方面指標進行篩選分析，找出值得關注和不合規的數據。

（三）監管評估和判斷體系

監管評估和判斷體系是以各種資料信息和監管指標體系為基礎，以相關制度為依據，確定監管指標的目標值，從而支持形成對代理機構的風險判斷。監管評估和判斷體系有三個基礎要素：一是基礎的資料體系，包括數據、報表、文件、報告等，確定報送的頻率；二是制度依據，包括商業銀行代理國庫業務相關的法律、法規和制度；三是目標值，即每一項指標的標準化做法。

1.內控制度評估和判斷。根據內控制度的6項指標相應的目標值，確定商業銀行必須遵守的內控制度。

2.賬務組織評估和判斷。根據賬務組織評估和判斷的5個指標相應的目標值，確定商業銀行賬務組織嚴密有序的情況。

3.賬務處理評估和判斷。根據賬務處理評估和判斷的6個指標相應的目標值，確定商業銀行賬務處理合規的情況。

（四）監管預警體系

監管預警體系是結合監管指標體系、監管評估和判斷體系，對每項指標設定一定的分值，根據目標值，綜合評定風險級次，實現對風險的動態預警和對風險趨勢的判斷，在此基礎上提出風險監管的行動建議。內部控制和賬務組織是基礎項目，每個被監管的機構都需打分，賬務核算是重點項目，并不一定每個機構都具備所有5項業務，因此只對其發生的業務進行評價。內部控制20分，賬務組織30分。賬務核算中每個項目滿分都是50分，如果代理機構有多個項目，則按權重平均分配，總分100分。得分在80分以上的，為A級，得分在60-80分的，為B級，得分在60分以下的為C級，如出現重大業務差錯或風險案件，則直接為C級。如代理機構被評為B、C級的，經核實后，需采取糾正措施：B級的要對代理機構提示風險，提出整改要求，并列為年度現場檢查的對象。C級的則要對其主要負責人進行約談，必要時進行撤消其代理資格、處罰等措施。

三、商業銀行代理機構非現場監管實證分析

根據以上建立的商業銀行代理機構非現場監管框架，選擇經收機構（A機構）和集中支付機構（B機構）各1家，按監管指標體系對其風險進行評估和判斷，得出評級結果，以此作出監管建議。

（一）經收機構評級

1.內部控制方面（20分）。一是代理業務制度。A機構沒有單獨建立本行的經收業務制度，得分為1分。二是崗位和人員。A機構手工稅票業務由柜臺經辦人員兼做，TIPS電子稅款業務由A機構省分行信管中心統一進行，非稅收入業務有專人負責，培訓較少，得分為3分。三是資格認定文件和協議。A機構省分行取得了集中收付資格，并與財政部門簽訂了代理協議書，得分為3分。四是代理業務相關登記簿。A機構沒有建立國庫業務登記簿，得分為0分。五是年度工作總結報告及相關部門評價。A機構有年度工作總結，但涉及國庫業務的較少，財政部門對其評價肯定，沒有收到社會投訴，得分為3分。六是歷次檢查情況。A機構接受行內的檢查涉及國庫業務的不多，整體業務檢查情況較為規范，人民銀行國庫近幾年未對其進行現場檢查，得分為2分。因此A機構內部控制方面得分為12分。

2.賬務組織方面（30分）。一是代理業務相關流程文件或說明。A機構沒有制定經收業務的流程文件或流程圖，有簡要的文字說明，得分為2分。二是代理業務會計科目及賬戶。A機構設立“待報解預算收入”核算稅款，在“單位存款”設立下的“省級單位預算外存款”核算非稅收入。科目設置符合要求，得分為6分。三是代理業務會計憑證。從國庫抽樣的A機構提交的紙質憑證來看，未發現明顯錯誤，得分為5分。四是代理業務賬簿和報表。A機構相關賬戶與同城票據清算清單日期、金額一致，得分為5分。五是賬務核對。A機構與財政部門對賬情況良好，得分為5分。因此A機構賬務組織方面得分為23分。

3.賬務處理方面（50分）。一是手工稅款業務。有部分稅款提出日期超過5天以上，得分為40分。二是TIPS稅款業務。從日常國庫核算反饋來看，清算資金較為及時。得分為45分。三是非稅收入集中收繳業務。部分非稅收入月初、中劃轉不夠及時，有些延遲6個工作日，得分為35分。因此A機構賬務組織方面得分為40分。

綜合上述三項，A機構最終非現場監管得分為75分，評級為B級。

4.監管結論和建議。A機構在內部控制方面還不夠健全，賬務組織方面較為合規，賬務處理方面有不及時匯劃收入的現象。建議A機構完善內部控制制度，制定本行國庫經收業務制度和流程，建立相應的登記簿，及時劃撥收入入庫，嚴格履行國庫經收職責。

（二）集中支付機構評級

1.內部控制方面（20分）。一是代理業務制度。B機構建立了本行代理國庫業務管理辦法，內容較為詳細，得分為3分。二是崗位和人員。B機構集中支付業務有1名專人負責，培訓較少，得分為3分。三是資格認定文件和協議。B機構省分行取得了集中收付資格，與財政部門簽訂了集中支付代理協議書，與人民銀行簽訂了清算協議書，得分為3分。四是代理業務相關登記簿。B機構沒有建立國庫業務登記簿，得分為0分。五是年度工作總結報告及相關部門評價。B機構有年度工作總結，但涉及國庫業務的較少，財政部門對其評價肯定，沒有收到社會投訴，得分為3分。六是歷次檢查情況。B機構接受本行內的檢查涉及國庫業務的并不多，整體業務檢查情況較為規范，人民銀行國庫近幾年未對其進行現場檢查，得分為2分。因此，B機構內部控制方面得分為14分。

2.賬務組織方面（30分）。一是代理業務相關流程文件或說明。B機構制度中有部分涉及集中支付代理和清算業務的流程，得分為3分。二是代理業務會計科目及賬戶。B機構分別設置預算單位零余額賬戶、國庫集中支付清算戶和財政零余額賬戶墊款戶核算集中支付業務，科目設置符合要求，并向人民銀行國庫報備，但“財政零余額賬戶墊款戶”使用不規范，得分為4分。三是代理業務會計憑證。從國庫抽樣的B機構提交的集中支付憑證來看，要素齊全，得分為6分。四是代理業務賬簿和報表。B機構零余額賬戶有余額時未造冊登記，也未向人民銀行國庫反饋，得分為4分。五是賬務核對。B機構能及時與財政、人民銀行國庫對賬，得分為5分。因此A機構賬務組織方面得分為22分。

3.賬務處理方面（50分）。B機構集中支付業務處理截止時間是上午十一點三十分，與本地制度規定的十五點三十分相比偏早。集中支付墊款戶分戶賬記賬為先借后貸，符合要求。辦理資金退回的時間比較及時，但偶有超過3個工作日的，得分為45分。

綜合上述三項，B機構最終非現場監管得分為81分，評級為A級。

4.監管結論和建議。B機構內部控制較為健全，在賬務組織方面存在會計科目使用和零余額賬戶管理的問題，賬務處理較為規范。建議B機構應建立登記簿，按制度要求使用會計科目，適當延長業務辦理時間，加快退回資金入庫速度。

四、提高非現場監管框架適用性的路徑

（一）正確認識非現場監管

一是非現場監管不等同于指標的簡單匯總，不能脫離業務實際進行簡單評級。非現場監管的功能在于基于指標運用對風險進行監測分析、判斷和預警。二是非現場監管的結論不能代替對整個代理機構的評價。不能認為非現場監管的若干指標就能得出對代理機構全面的評價，它主要是一種預警性的動態監測，提示風險。三是非現場監管不能與現場檢查割裂。非現場監管和現場檢查是互相獨立又互相支撐的關系，非現場監管發現的問題，可以為確定現場檢查的方向和重點提供基礎，非現場監管的評級結論可以作為現場檢查立項和檢查頻率的重要依據[3]。

（二）持續改進非現場監管制度體系

一是監管主體和人員，明確人民銀行國庫非現場監管主體地位，完善監管員牽頭的非現場監管體制。二是明確以風險監管為導向的非現場監管原則。三是監管客體，按照成本效益原則，根據歷年現場檢查和核算業務情況，先選擇內部控制較為薄弱、業務范圍較廣、業務量較大的重點代理機構，條件成熟再推廣。四是建立基礎資料體系，明確代理機構需報送資料的范圍、頻率。五是建立有效的監管指標體系，探索更為科學的監管評分和評級方法。六是建立非現場監管結論應用機制，使非現場監管成為衡量代理機構風險狀況的一個重要手段。

（三）循序漸進探索非現場監管手段

非現場監管的手段目前雖然主要是手工方式，但代理機構報送資料盡量要求轉化為電子版本，再通過電子文檔和表格等形式對資料進行加工、整合、提煉，便于提升資料的質量和最大化的附加值，形成對風險監管的有效支撐。有條件的地區，可自行開發非現場監管系統，系統自動對導入數據進行分析，取代人工整理，并根據分析結果自動進行風險監測和預警，提高非現場監管效率和效果。

（責任編輯：于明）

參考文獻：

[1]李升高.商業銀行國庫業務非現場監管模式研究[J].南方金融，2014（10）.

[2]林兢，黃志霞.我國商業銀行內部控制執行力影響因素實證研究[J].金融監管研究，2012（5）.

[3]王兆星.非現場監管：功能、定位和有效性[J].金融監管研究，2012（5）.