新常態(tài)下我國(guó)外匯管理模式探討

摘 要：我國(guó)外匯運(yùn)行形勢(shì)已進(jìn)入新常態(tài)，長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的外匯管理規(guī)則監(jiān)管模式已不適應(yīng)新的形勢(shì)。本文分析了新常態(tài)下外匯管理由規(guī)則監(jiān)管轉(zhuǎn)向原則監(jiān)管的必要性，探討了外匯管理轉(zhuǎn)向原則監(jiān)管過(guò)程中應(yīng)注意的問(wèn)題，最后提出了相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；外匯管理；規(guī)則監(jiān)管；原則監(jiān)管

中圖分類(lèi)號(hào)：F832.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A〓 文章編號(hào)：1003-9031（2015）12-0025-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.12.05

一、引言

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，在涉外經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，我國(guó)外匯運(yùn)行也已呈現(xiàn)一種新常態(tài)，主要有兩個(gè)標(biāo)志：一是跨境資金流動(dòng)從持續(xù)凈流入到趨向基本平衡。2014年以來(lái)，國(guó)際收支趨向基本平衡的態(tài)勢(shì)日趨明顯，當(dāng)年經(jīng)常項(xiàng)目順差與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比為2.1%，與2007年的歷史高點(diǎn)相比回落了近8個(gè)百分點(diǎn)。二是人民幣匯率由單邊升值趨向基本均衡，雙向波動(dòng)成為常態(tài)。2015年4月和7月，國(guó)際貨幣基金組織兩次表示，近期人民幣匯率沒(méi)有明顯低估。2015年8月11日，人民幣兌美元匯率中間價(jià)報(bào)價(jià)機(jī)制調(diào)整，在人民幣匯率連續(xù)下跌后，曾有多次反彈。這表明人民幣匯率已經(jīng)結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)的單邊升值趨勢(shì)，進(jìn)入雙向波動(dòng)階段。外匯運(yùn)行進(jìn)入新常態(tài)，需要對(duì)原有的外匯管理模式進(jìn)行反思，轉(zhuǎn)變管理模式適應(yīng)新常態(tài)。

一直以來(lái)，金融監(jiān)管領(lǐng)域有兩種模式，一種是以美國(guó)為代表的“規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管”（rules-based regulation），另一種是以英國(guó)為代表的“原則導(dǎo)向監(jiān)管”（principles-based regulation）。規(guī)則監(jiān)管通過(guò)制定具體的規(guī)則，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)能做什么，不能做什么，操作性強(qiáng)，但缺乏靈活性[1]。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)外匯管理模式就是典型的規(guī)則監(jiān)管，依賴(lài)數(shù)量龐大的規(guī)章制度對(duì)銀行和涉外經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行監(jiān)管。隨著我國(guó)外匯運(yùn)行步入新常態(tài)，外匯收支的規(guī)模在擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)在豐富、工具在創(chuàng)新，原有的僵化的規(guī)則監(jiān)管模式越來(lái)越難以適應(yīng)涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，外匯管理有必要轉(zhuǎn)向更富有彈性的原則監(jiān)管，通過(guò)制定一些高層次的原則性規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。

二、外匯管理轉(zhuǎn)向原則監(jiān)管的必要性分析

（一）原則監(jiān)管是宏觀(guān)審慎框架下系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理的要求

事實(shí)上，我國(guó)外匯管理方式從2009年開(kāi)始已經(jīng)逐步由事前審批轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管上來(lái)，開(kāi)始實(shí)行外匯管理簡(jiǎn)政放權(quán)。外匯管理簡(jiǎn)政放權(quán)不能是一放了之，要管得住系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出要加快構(gòu)建宏觀(guān)審慎框架下的跨境資本流動(dòng)管理體系[2]。宏觀(guān)審慎強(qiáng)調(diào)的是宏觀(guān)的、系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)，而注重微觀(guān)業(yè)務(wù)合規(guī)性的規(guī)則監(jiān)管難以從宏觀(guān)角度識(shí)別與管理系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。原則監(jiān)管依靠的是高層次的規(guī)則，從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度更能適應(yīng)宏觀(guān)審慎管理的要求。

（二）原則監(jiān)管更能適應(yīng)外匯形勢(shì)和金融市場(chǎng)的變化

隨著匯率定價(jià)機(jī)制的市場(chǎng)化，人民幣匯率雙向波動(dòng)日趨明顯，為滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)主體防范風(fēng)險(xiǎn)和境內(nèi)外市場(chǎng)套利的需要，金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新層出不窮。如果繼續(xù)實(shí)施規(guī)則監(jiān)管就要求外匯局不斷制定新的細(xì)致規(guī)章制度，應(yīng)對(duì)改革和金融市場(chǎng)上的變化。結(jié)果是數(shù)量龐大的規(guī)章制度使銀行望而生畏，對(duì)業(yè)務(wù)量不大的中小銀行尤其如此。截至2014年末，國(guó)家外匯管理局宣布廢止和失效規(guī)范性文件700余件，保留有效法規(guī)仍然有297件[3]。而原則是一些層次更高的規(guī)則，有效性更為長(zhǎng)久。如無(wú)論如何改革和業(yè)務(wù)創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)主體辦理外匯業(yè)務(wù)都不能背離真實(shí)性原則的要求。

（三）原則監(jiān)管可以有效防止銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)

詳細(xì)、具體的規(guī)則便于執(zhí)行，但也可能導(dǎo)致銀行將主要精力投入到滿(mǎn)足監(jiān)管形式上的要求，只注重業(yè)務(wù)的表面合規(guī)性，忽視背后的風(fēng)險(xiǎn)。也正因?yàn)楸砻婧弦?guī)后銀行不用承擔(dān)責(zé)任，一些商業(yè)銀行出于自身經(jīng)濟(jì)利益的考慮，甚至與企業(yè)合謀避開(kāi)外匯管理規(guī)定。即使是設(shè)計(jì)再?lài)?yán)密的監(jiān)管體系，頒布再多的法律法規(guī)都不免存在漏洞，這些漏洞往往被銀行和企業(yè)利用。原則監(jiān)管更注重結(jié)果，將如何實(shí)現(xiàn)這些結(jié)果留給銀行，一旦政策執(zhí)行出現(xiàn)問(wèn)題，無(wú)論是疏忽還是惡意，銀行都將受到處罰。這種機(jī)制下，銀行不但不敢鉆法規(guī)的漏洞，而且還會(huì)積極主動(dòng)執(zhí)行相關(guān)法規(guī)，其目標(biāo)和外匯監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管目標(biāo)基本趨同。

（四）原則監(jiān)管有利于業(yè)務(wù)創(chuàng)新

外匯管理要立足于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，而海量細(xì)節(jié)化的、高度復(fù)雜的規(guī)則可能會(huì)使銀行不敢冒政策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，服務(wù)企業(yè)的實(shí)際需求。原則監(jiān)管減少了對(duì)銀行條條框框的限制，在銀行保證業(yè)務(wù)真實(shí)性并遵循一些基本原則的前提下，賦予銀行更多自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)力，有利于銀行發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)新的積極性，滿(mǎn)足實(shí)體經(jīng)濟(jì)的需要。

三、外匯管理轉(zhuǎn)向原則監(jiān)管應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題

原則監(jiān)管不只是制定幾個(gè)重要的原則，還應(yīng)考慮與金融體系現(xiàn)狀是否適應(yīng)、如何讓原則落地等因素。

（一）原則監(jiān)管有效實(shí)施的前提是銀行業(yè)較高自律和內(nèi)控水平

英國(guó)實(shí)施原則監(jiān)管有其歷史文化傳統(tǒng)方面的原因，其金融體制是漫長(zhǎng)的資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中逐步演進(jìn)的結(jié)果，銀行經(jīng)歷了較長(zhǎng)的自律發(fā)展階段。金融業(yè)監(jiān)管建立在非正式的“道義勸說(shuō)”和“君子協(xié)定”基礎(chǔ)上，基本上是通過(guò)銀行的自我約束來(lái)實(shí)現(xiàn)的。多數(shù)銀行都會(huì)自覺(jué)地在法律框架下經(jīng)營(yíng)，監(jiān)管者的權(quán)利大部分情況下僅是一種威懾，很少使用。有研究表明，原則監(jiān)管能夠有效實(shí)施是與一定的金融業(yè)基礎(chǔ)環(huán)境相適應(yīng)的。銀行內(nèi)控水平越高，越有利于原則監(jiān)管的實(shí)施，若內(nèi)控水平較差，原則監(jiān)管的效率也差。原則監(jiān)管要能在外匯管理中得到有效實(shí)施，銀行的自律和內(nèi)部控制水平需要達(dá)到一個(gè)較高水準(zhǔn)。

（二）實(shí)施原則監(jiān)管不能放松監(jiān)管要求

有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為英國(guó)原則監(jiān)管是“輕的監(jiān)管”（light touch）或“軟的監(jiān)管”（soft touch）。原則監(jiān)管實(shí)際上既不輕，也不軟，可能比規(guī)則監(jiān)管更有威懾力。原則監(jiān)管能夠有效發(fā)揮效力一定程度上是以其處罰威懾力為基礎(chǔ)的，英國(guó)金融服務(wù)管理局（FSA）就把銀行對(duì)原則的嚴(yán)格遵守作為有效監(jiān)管的根本。2005年6月，花旗銀行集團(tuán)在進(jìn)行歐洲政府債券交易時(shí)的做法頗具爭(zhēng)議，違反了行業(yè)中一些不成文的規(guī)定，被FSA罰款1390萬(wàn)英鎊。FSA認(rèn)為，花旗銀行違反基本原則第2、第3條，在業(yè)務(wù)過(guò)程中沒(méi)有體現(xiàn)投資銀行應(yīng)有的技能、注意和審慎，而且沒(méi)有對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行有效的控制和管理。值得注意的是，花旗集團(tuán)在法國(guó)也從事了類(lèi)似交易，但是沒(méi)有被罰，因?yàn)榉▏?guó)當(dāng)局認(rèn)為沒(méi)有違反當(dāng)時(shí)的法律?；ㄆ旒瘓F(tuán)在表示歉疚的同時(shí)，也指出公司并沒(méi)有違反英國(guó)的市場(chǎng)規(guī)范。從這個(gè)案例可以看出，實(shí)施原則監(jiān)管后不但沒(méi)有放松監(jiān)管要求，反而應(yīng)該更加嚴(yán)格，提高監(jiān)管威懾力，有效堵住規(guī)則制定中的疏漏之處，讓銀行不敢鉆空子。

（三）實(shí)施原則監(jiān)管是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程

原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管不是完全對(duì)立的，而是相互補(bǔ)充的。以英國(guó)為例，監(jiān)管當(dāng)局并不是放棄規(guī)則，在基本原則下面還保留了一些詳細(xì)的規(guī)則。實(shí)際上，所謂原則監(jiān)管是一種“更多以原則為基礎(chǔ)的監(jiān)管”（More Principles-Based Regulation），是將原則與規(guī)則相結(jié)合，并不斷地在二者之間尋找平衡點(diǎn)[4]。因此，外匯管理中實(shí)施原則監(jiān)管是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，原則監(jiān)管并不是要拋棄所有規(guī)章和規(guī)則，而是由于目前實(shí)施外匯監(jiān)管所依據(jù)的監(jiān)管規(guī)章、規(guī)則過(guò)于繁雜，增加了操作的難度，需要對(duì)現(xiàn)有的規(guī)則進(jìn)行改革，更多地依據(jù)注重結(jié)果的、高層次的規(guī)則和相應(yīng)的原則實(shí)施監(jiān)管。在一些情況下，仍然需要依靠詳細(xì)和描述性的程序確保政策得到落實(shí)。因此，外匯管理提倡的應(yīng)是“更多的原則導(dǎo)向監(jiān)管”，這是一個(gè)不斷改進(jìn)的過(guò)程，不能一下子完全放棄規(guī)則，而是逐漸減少規(guī)則的數(shù)量，逐漸強(qiáng)調(diào)原則的作用。

（四）原則監(jiān)管應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向

實(shí)施原則監(jiān)管后，監(jiān)管者應(yīng)該更注重結(jié)果，而將如何實(shí)現(xiàn)這些結(jié)果留給被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的高級(jí)管理層。目前，外匯管理逐漸開(kāi)始強(qiáng)調(diào)銀行要遵循“展業(yè)三原則”，即“了解客戶(hù)”、“了解業(yè)務(wù)”和“盡職審查”?！罢箻I(yè)三原則”的提出增強(qiáng)了外匯管理的靈活性，對(duì)商業(yè)銀行提出了更高的要求。銀行不能再像以前一樣，只要機(jī)械地遵守了某項(xiàng)規(guī)則，或者按照法定程序運(yùn)作業(yè)務(wù)，即使最后證明經(jīng)濟(jì)主體的業(yè)務(wù)真實(shí)性存在問(wèn)題，也被認(rèn)為合規(guī)守法經(jīng)營(yíng)。目前，“展業(yè)三原則”還處于探索階段，真正落地還存在一些困難，外匯局需要對(duì)這些原則進(jìn)一步具體化，并制定一些輔助性原則，便于銀行執(zhí)行。原則監(jiān)管得到有效實(shí)施后，只要銀行在執(zhí)行外匯管理政策中出現(xiàn)問(wèn)題，銀行就要被追責(zé)。

四、相關(guān)政策建議

（一）加強(qiáng)商業(yè)銀行內(nèi)控建設(shè)

由于歷史原因，各商業(yè)銀行以往注重的是如何從形式上機(jī)械地執(zhí)行外匯局具體、明確的法規(guī)，內(nèi)控制度方面是個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。從外匯管理實(shí)踐來(lái)看，也確實(shí)如此，部分商業(yè)銀行在執(zhí)行外匯管理法規(guī)方面內(nèi)部控制乏力，自律能力還比較差，風(fēng)險(xiǎn)管理能力仍然不是很強(qiáng)。外匯局提出的 “展業(yè)三原則”屬于理念上的原則，不僅每家銀行都有各自的理解和解讀，即使在同一家銀行層面，從總行到分行，再到支行，每一級(jí)部門(mén)的理解都有差異。如果內(nèi)控制度有效性缺失，“展業(yè)三原則”缺乏完備有效的制度作為支撐，直接導(dǎo)致合規(guī)性操作流于形式。這種情況下，如果只注重制定原則，不注重提高銀行內(nèi)控水平，原則監(jiān)管可能面臨失敗。因此，外匯局應(yīng)大力促進(jìn)商業(yè)銀行的內(nèi)控建設(shè)，將內(nèi)控制度建設(shè)作為外匯檢查的重點(diǎn)。

（二）可以考慮實(shí)行分類(lèi)監(jiān)管

我國(guó)從事外匯業(yè)務(wù)的銀行包括四大國(guó)有銀行、股份制商業(yè)銀行、政策性銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行以及外資銀行的分支機(jī)構(gòu)。這些不同層次的銀行成立時(shí)間、業(yè)務(wù)水平、資產(chǎn)規(guī)模、管理成熟度、發(fā)展模式等都有所不同，用同樣的監(jiān)管方式和方法效果不會(huì)很理想。我們可以借鑒英國(guó)金融監(jiān)管中的一行一策的做法，對(duì)不同銀行采取不同的監(jiān)管模式。對(duì)于公司治理良好、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)規(guī)范的商業(yè)銀行，如四大國(guó)有商業(yè)銀行以及部分股份制商業(yè)銀行考慮采用原則監(jiān)管，賦予其更多的靈活性和自由。而對(duì)于那些成立時(shí)間較晚、公司治理水平一般、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)不夠規(guī)范的商業(yè)銀行應(yīng)以規(guī)則監(jiān)管為主、原則監(jiān)管為輔，防范風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其業(yè)務(wù)種類(lèi)和業(yè)務(wù)創(chuàng)新予以限制。在這些銀行公司治理和內(nèi)部管理提升后，再逐漸轉(zhuǎn)向監(jiān)管。

（三）嚴(yán)厲處罰違規(guī)的金融機(jī)構(gòu)

對(duì)于內(nèi)控制度存在缺陷以及內(nèi)控制度未得到有效執(zhí)行的銀行應(yīng)予以嚴(yán)厲處罰，產(chǎn)生震懾效果。英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，具有高度權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)商業(yè)銀行“道義勸說(shuō)”的有效性是原則監(jiān)管能夠成功的關(guān)鍵之一。嚴(yán)厲的巨額處罰是保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)威性的重要手段。在相關(guān)處罰方面，外匯管理可以參考國(guó)外反洗錢(qián)的相關(guān)規(guī)定。如2014年1月，英國(guó)的金融行為監(jiān)管局對(duì)標(biāo)準(zhǔn)銀行處以700多萬(wàn)英鎊的罰款，實(shí)際上監(jiān)管當(dāng)局并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)其客戶(hù)有洗錢(qián)行為，而只是因?yàn)槠渲贫ǖ膬?nèi)控制度存在缺陷且未得到有效執(zhí)行。

（四）加強(qiáng)外匯管理人員培訓(xùn)，培養(yǎng)復(fù)合型監(jiān)管人才

原則監(jiān)管意味著監(jiān)管者和被監(jiān)管者面對(duì)的不完全是清晰明確的法規(guī)條文，要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情形做出靈活審慎的職業(yè)判斷，這對(duì)人員素質(zhì)提出更高的要求。監(jiān)管人員需要具備更高的分析能力、更專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和更高的判斷能力，才能體現(xiàn)監(jiān)管的權(quán)威性。外匯管理部門(mén)應(yīng)加大自身隊(duì)伍的培訓(xùn)力度，加強(qiáng)對(duì)外匯市場(chǎng)運(yùn)行、金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)運(yùn)作等的了解，不斷提升監(jiān)管效果。原則導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的持續(xù)而充分地溝通，因此，被監(jiān)管者的人員素質(zhì)也要相應(yīng)改變和提升。

（責(zé)任編輯：于明）

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