臺灣地區民間參與公共建設經驗及借鑒

摘 要：臺灣地區民間參與公共建設始于1989年，經過多年的發展，臺灣地區民間參與公共建設在減少政府財政支出、增加政府財政收入、提供就業機會等方面取得較大成效，有效地推動臺灣地區社會經濟發展。是臺灣地區民間參與公共建設取得成功的主要原因。借鑒臺灣地區系統的法律體系、規范的執行流程、明確的權責劃分和完善的配套措施來推動民間參與公共建設的經驗，對未來推進我國大陸PPP模式具有重要借鑒意義。

關鍵詞：臺灣地區；民間參與公共建設；借鑒

中圖分類號：F299.3 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2015）11-0015-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.11.03

2014年以來，我國大陸大力推廣政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）模式。在財政收入增長放緩的背景下，PPP模式被視為化解地方債務風險，為新一輪城鎮化籌資的重要手段，受到各級政府的高度重視，但目前我國大陸PPP模式仍處于探索階段，面臨許多問題。臺灣地區與我國大陸在文化淵源、法律傳統等方面具有很強的相似性，其PPP模式的經驗能夠為我國大陸推進PPP模式提供有益借鑒。

臺灣地區PPP模式被稱為民間參與公共建設（Private Participation in Infrastructures），始于1989年，當年臺灣地區成立“公營事業移轉民營推動小組”，制定《公營事業移轉民營條例》、《公營事業移轉民營條例實施細則》等法規；1994年，臺灣地區制定《獎勵民間參與交通建設條例》，為交通建設領域民間參與公共建設提供法律依據，自此，臺灣地區真正意義上的民間參與公共建設開始出現；2000年，臺灣地區制定《促進民間參與公共建設法》作為民間參與公共建設的基本法，有效地促進民間參與公共建設的推廣，加速社會經濟發展。據臺灣地區“財政部推動促參司”統計，2002—2014年，臺灣地區民間參與公共建設簽約項目1217項，簽約金額10372億新臺幣，減少“政府財政支出”9120億新臺幣，增加“政府財政收入”6635億元新臺幣，創造17.57萬個工作機會。縱觀臺灣地區民間參與公共建設歷程，系統的法律體系、規范的執行流程、明確的權責劃分、完善的配套措施是民間參與公共建設取得成功的主要原因。

一、系統的法律體系為臺灣地區民間參與公共建設提供制度保障

自民間參與公共建設開展以來，臺灣地區制定多部民間參與公共建設法律法規，形成以《促進民間參與公共建設法》為核心的民間參與公共建設法律體系（見表1），其內容主要包括：一是程序性規范，通過申請與審核、監督與管理的制度設計確保民間參與公共建設相關政策得到執行和落實；二是實體性規范，通過用地取得及開發、融資及租稅優惠、附屬事業特許經營等鼓勵民間參與公共建設。臺灣地區民間參與公共建設法律體系具有如下特點[1-2]。

（一）立法層次較高

基于立法經濟考慮，臺灣地區在制定《獎勵民間參與交通建設條例》后放棄個案立法而采用通案立法，制定民間參與公共建設基本法——《促進民間參與公共建設法》。

（二）主管機關統一協調

臺灣地區《促進民間參與公共建設法》第5條將民間參與公共建設管理機構分為兩個層次：一是主管機關，即“行政院公共工程委員會”；二是主辦機關，指執行民間參與公共建設具體業務的機關；民間參與公共建設由主管機關“行政院公共工程委員會”統一協調，“財政部”、“交通部”、“教育部”、“衛生部”、“經濟建設委員會”等主辦機關通力協作，具體執行，權責明確，效率較高。

（三）公共建設領域廣泛

臺灣地區《促進民間參與公共建設法》第3條列明民間可參與的公共建設共13類，除交通建設、環境污染防治設施、水利設施、衛生醫療設施、社會及勞工福利設施、文教設施、觀光游憩重大設施、電業設施及公用氣體燃料設施、運動設施、公園綠地設施等基礎設施建設外，還包括重大工商業及科技設施、新市鎮開發、農業設施等供公眾使用或促進公眾利益的公共建設。

（四）項目啟動方式多樣

臺灣地區《促進民間參與公共建設法》第7條規定，民間參與公共建設可由“政府”規劃或民間自行規劃（亦稱民間自提），民間自行規劃較“政府”規劃更有效率，且更能滿足民間機構參與需求，對民間參與公共建設具有促進作用。

（五）民間參與公共建設方式靈活

臺灣地區《促進民間參與公共建設法》第8條將民間參與公共建設方式分為五類：BOT（建設—運營—轉移）、BTO（建設—轉移—運營）、ROT（改造—運營—轉移）、OT（運營—轉移）和BOO（建設—擁有—運營）；為適應投資多樣化的社會現實，第8條還規定民間參與公共建設可以采用其他經主管機關核定的方式。

（六）“政府”和民間機構共同承擔責任和風險

臺灣地區《促進民間參與公共建設法》和《促進民間參與公共建設法施行細則》中對“政府”前置作業及“政府”應辦事項，如項目征地、協助投資人取得相關建設、運營等資質、承擔部分輔助工程投資等，提出明確要求，使“政府”客觀上承擔部分責任和風險，有利于提升民間機構參與熱情。

（七）以法律適用例外原則解決既有法律沖突問題

臺灣地區《促進民間參與公共建設法》部分條款與既有法律存在沖突，對此，臺灣地區采用法律適用例外原則加以解決，如第31條規定，金融機構對民間機構提供用于重大交通建設的貸款，為配合“政府”政策，并報“財政部”核準的，其授信額度不受臺灣地區《銀行法》第33條第三款和第84條的限制等。

二、降低臺灣地區民間參與公共建設實施成本

為使民間參與公共建設中的主辦機關、民間機構等參與主體有章可循，臺灣地區“行政院公共工程委員會”制定《促參標準作業流程及重要工作事項檢核表》，將民間參與公共建設執行流程分為計劃形成、可行性評估及先期作業規劃、招商、議約及簽約、興建、運營、轉移及返還七個階段，各階段都有規范的執行程序和評價標準，并明確主辦機關和民間機構的權責劃分，使各階段工作事項都有明確的責任主體[3]。

（一）計劃形成階段

由主辦機關負責執行。根據公共建設促參預評估機制，主辦機關采用民間參與公共建設項目啟動初步評判標準，評判民間參與公共建設項目是否符合《促進民間參與公共建設法》和《促進民間參與公共建設法施行細則》規定的公共建設類別及參與方式、項目啟動條件是否成熟；經初步判斷，對可行性較低或不具有可行性的民間參與公共建設項目暫不啟動，待相關問題解決后再推動，減少民間參與公共建設項目啟動后受條件限制無法繼續執行產生的沉沒成本。

（二）可行性評估及先期作業規劃階段

除民間自行規劃項目外，由主辦機關負責執行。主辦機關根據興辦目的、市場可行性、工程技術可行性、財務可行性、法律可行性、土地取得可行性、環境影響等對民間參與公共建設項目進行可行性評估，并完成興建規劃、營運規劃、土地取得規劃、環境影響評估、財務規劃、風險規劃、政府承諾與配合事項、允許民間投資附屬事業范圍、履約管理規劃、轉移規劃等先期作業規劃。可行性評估和先期規劃作業可同時進行。

（三）招商階段

主要由主辦機關負責執行，部分事項由主辦機關和民間機構共同協商完成。主辦機關負責擬定招標程序，成立評審委員會及工作團隊，進行公告招商，組織評審委員會對符合條件的民間申請機構進行評審，選出最優民間申請機構作為民間參與公共建設項目主體。公告招商過程中，主辦機關應與符合招商要求的民間申請機構，就民間參與公共建設項目具體事宜進行溝通、協商和談判，對各項議題達成共識。

（四）議約及簽約階段

由主辦機關和民間機構共同協商完成。主辦機關與最優民間申請機構按照規定的協商程序，就興建、營運、移轉及返還等事項進行協商，并根據最終協商結果簽訂項目契約，項目契約由“行政院公共工程委員會”委托專業機構根據以往民間參與公共建設項目執行經驗，結合不同公共建設領域的不同技術特點，提出項目契約參考范本，供主辦機關選擇，以節約重復性成本。為保障民間參與公共建設項目順利實施，協商過程中，主辦機關和民間機構應明確各自權責，避免因條文模糊而產生爭議；對興建營運過程中的風險，主辦機關和民間機構應合理分擔。

（五）興建、運營、轉移及返還階段

由民間機構負責執行，主辦機關負責監督和管理。興建階段，民間機構負責設計作業，包括基本設計和細部設計，基本設計指制定工期等管理計劃和設計綱要規范，細部設計指制定設計圖樣、施工進度和規范以及相關成本預估和財務計劃等；設計完成后民間機構根據細部設計，履行建設義務。營運階段，民間機構按照項目契約規定，負責項目構造物或附屬事業的營運工作，既要落實運營維護工作，保證服務水平，也要兼顧公共利益。移轉與返還階段，民間機構在特許營運期屆滿時，要按照項目契約規定，將資產返還給“政府”或指定第三方。

三、提升臺灣地區民間參與公共建設實施效率

為提升民間參與公共建設實施效率，臺灣地區“行政院公共工程委員會”制定多項配套措施，主要包括：

（一）主辦機關與工作團隊獎勵機制

一是對“地方政府”在民間參與公共建設中的前置作業辦理費用、基本建設經費、計劃型補助事項等予以補助；二是對主辦機關新增民間參與公共建設項目和辦理項目所節約的人力予以獎勵；三是對工作團隊予以簽約獎金，并對優秀工作團隊授予民間參與公共建設金擘獎。

（二）輔導與交流機制

一是舉辦民間參與公共建設項目培訓會、經驗交流會，既讓主管機關了解潛在投資者的需求，又讓潛在投資者吸取成功經驗和失敗教訓，增加中標機率；二是在“財政部推動促參司”網站開設“民間參與公共建設資訊”作為民間參與公共建設的咨詢與交流平臺。

（三）公眾參與機制

一是舉辦民間參與公共建設項目公眾聽證會，既讓公眾能對項目進行監督，又了解公眾訴求，提升項目品質；二是對民間參與公共建設項目，特別是民間機構投標過程、投標評審標準和投標結果進行網上公示，既讓公眾全面了解項目進展情況，又能有效監督政府行為，預防權力尋租。

四、借鑒及建議

（一）完善法律體系，彌補PPP法律制度不足

目前我國大陸PPP模式沒有專門法律法規，主要依據是《合同法》、《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》和國務院及各部委制定的部門規章或規范性文件。PPP法律法規缺失致使民間機構合法權益無法得到保障；同時，現行部門規章或規范性文件之間存在立法沖突，造成各方在PPP項目執行過程中無所適從。臺灣地區民間參與公共建設經驗表明，完善的民間參與公共建設法律體系能為民間參與公共建設提供制度保障。因此，未來我國大陸應完善PPP法律體系。一是制定國家層面的PPP專門法律和配套辦法，建立清晰和權威的法律框架，有效處理上位法與下位法、新法與舊法在PPP項目執行過程中的沖突，提高法律法規的可執行性；二是完善程序性規范，對行政機關在PPP項目執行過程中申請與審核、監督與管理等行政職能做出明確規定，強化對行政機關權力的約束和監督，減少行政機關侵權行為；三是PPP法律體系可能與既有法律法規存在沖突，可以借鑒臺灣地區立法經驗，采用法律適用例外原則加以規定，使PPP法律在法理上具有正當性，操作上具有可行性。

（二）設立高層級的PPP協調機構，統一協調PPP事務

目前，我國大陸發改委、財政部、住建部、交通部等部委均在推動PPP模式，但國務院并沒有明確統一的PPP協調機構，各部門往往自行其事，如發改委和財政部對PPP項目政策規定存在差異，前者重在項目質量，后者重在規范項目流程。臺灣地區民間參與公共建設經驗表明，高層級的民間參與公共建設協調機構能及時進行跨部門和跨地區的協調，為民間機構提供高效的“一站式服務”。因此，未來我國大陸可以在國務院下設由主管副總理任主任，包括發改委、財政部、住建部、交通部等部委的“推進政府和社會資本合作辦公室”作為中央層級的PPP協調機構，負責協調跨部委和跨地區的政策、法律、程序等問題，并為當事人提供咨詢、溝通服務；各部委和地方政府也需要設立相應責任機構。

（三）制定PPP項目標準操作規范降低PPP項目實施成本

我國PPP項目執行缺乏標準操作規范，難以確保科學性且風險難控，主要表現為：一是缺乏技術標準和評估體系，致使PPP項目執行過程中缺乏參考標準和決策依據；二是缺乏規范合同文本指導，特別是沒有在合同中明確約定風險分擔機制和利益調節方法；三是政府部門權責不明使得PPP項目存在重復審批，增加PPP項目執行難度[4]。臺灣地區民間參與公共建設經驗表明，規范的執行流程和明確的權責劃分可以降低民間參與公共建設實施成本。因此，未來我國應制定PPP項目標準操作規范。一是建立PPP項目預評估機制，通過預評估機制挑選品質和成熟度較好的PPP項目進行運作，以提高PPP項目成功率；二是規范標準操作流程各階段執行程序，對各階段工作事項的推進方式、推進進度等制定統一標準，使PPP項目執行有章可循；三是組織專家及專業機構制定PPP項目合同范本，對風險分擔機制和利益調節辦法等基礎性條款進行明確規定，確保參與各方風險共擔、利益得到保障；四是通過立法明確政府部門和民間機構各自權責，使PPP項目標準操作規范各工作事項均有明確責任主體，對政府部門，要著重簡政放權，提高政府效能，強化政府對社會的服務職能，對民間機構，要著重完善合理的投資回報機制，注重投資回報與社會公益的均衡。

（四）建立有效的公眾參與和交流機制提高PPP項目透明度

目前，我國PPP項目由政府部門主導，政府部門對投資者、經營者和使用者的意見重視不足；同時，PPP項目信息公開不夠，透明度較低。臺灣地區民間參與公共建設經驗表明，有效的公眾參與和交流機制既能加強社會各界對民間參與公共建設的監督，防止政府權力尋租，也能讓政府機構了解民眾訴求，提升公共建設品質。因此，未來我國應建立有效的公眾參與和交流機制。一是通過立法完善PPP項目信息披露機制，使公眾全面了解PPP項目規劃過程、評審結果及實施成效，對PPP項目進行有效監督；二是政府部門應主動與民間機構溝通，讓民間機構看到政府部門推動PPP模式的決心和誠意，更好地吸引民間機構參與PPP項目投資；三是充分發揮各類中介機構、企業協會、學術界和大眾輿論等社會力量的積極作用，為PPP模式出謀獻策；四是在PPP立法中允許民間機構自行規劃PPP項目，滿足民間機構參與公共建設的需求。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

[1]張理化.臺灣民間資本參與公共建設的立法啟示[J].人民論壇，2012（27）：88-89.

[2]季侃、袁競峰、李啟明.我國臺灣地區民間參與公共建設立法的啟示[J].建設經濟，2012（1）：84-87.

[3]趙奪.我國大陸地區促進民間資本參與公共建設的有效制度供給研究[D].北京：北京交通大學，2015.

[4]鄔昌國，黎澤華，江晨光.PPP模式在我國的發展及對策[J].金融統計與分析，2015（7）：117-120.