我國交叉性金融產品與服務的消費者權益保護研究

摘 要：在金融創新深化、混業經營加快、互聯網金融興起的背景下，我國交叉性金融產品與服務呈現快速發展態勢，隨之而來的金融消費者權益保護不足問題逐漸凸顯。在金融分業監管體制下，我國應借鑒發達國家和地區的經驗，引入行為監管理念，統一交叉性金融產品與服務交易規則，明確監管部門職權和完善監管協調機制，更好地實現對交叉性金融產品與服務消費者權益的保護。

關鍵詞：交叉性金融產品與服務；金融消費者保護；行為監管

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2015）11-0049-06 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.11.11

一、交叉性金融產品與服務概述

（一）交叉性金融產品與服務的概念

關于交叉性金融產品與服務，目前我國尚沒有明確的法律界定，理論界亦未形成統一的認識。實踐中，金融監管部門及現行監管規定主要使用交叉性金融業務或交叉性金融工具的概念①，其重心在于風險、監管及業務發展問題。交叉性金融產品與服務概念的提出，將關注視角從金融機構向消費者轉移，是交叉性金融產品與服務領域消費者權益保護的前提條件，也是本文研究的起點。因此，從消費者的角度理解，交叉性金融產品與服務是指金融業務提供者設計、銷售、提供的跨貨幣市場、資本市場、保險市場等至少兩個以上金融市場，或跨銀行、證券、保險、信托、期貨等至少兩個以上金融行業的金融產品與服務。

（二）交叉性金融產品與服務的發展現狀

在金融創新深化、混業經營加快、互聯網金融興起的背景下，我國交叉性金融產品與服務呈現迅速發展態勢，相應面臨消費者權益保護不足問題的挑戰。一是品種類型多樣，發展速度加快。如大量的銀行理財產品、證券公司客戶資產管理業務、信托公司集合資金信托計劃、保險公司投資理財等傳統產品種類，以及不斷涌現的以“余額寶”、“理財通”等為代表的互聯網金融產品等。2014年末，我國銀行理財產品余額達15萬億元，同比增長47.16%%②；證券公司受托管理資金本金總額7.97萬億元，同比增長53.27%，較2012年末增長4.2倍①。二是涉及主體廣泛，跨界合作深化。目前，交叉性金融產品與服務主體既包括傳統的銀行、證券、保險、基金、期貨、信托公司等，也涉及騰訊、百度、阿里巴巴等互聯網公司；合作領域和范圍逐漸從銀證、銀信、銀保、證信等兩方合作拓展為銀信基等三方合作，從線下合作發展為線上、線下合作相結合等，橫跨領域和業界不斷拓寬[1]。三是消費者權益保護不足問題較為突出。很多交叉性金融產品為多重包裝，產品結構和涉及法律關系相當復雜，一般的金融消費者因缺乏專業知識往往難以判斷理解；同時，加之金融機構存在不規范的銷售行為，導致因信息披露不充分、夸大收益、誤導銷售、理財“飛單”等引發的侵害消費者合法權益事件與糾紛亦越來越多。

二、我國交叉性金融產品和服務的消費者權益保護存在的主要問題

（一）交叉性金融產品和服務消費者權益保護法律法規不健全

目前，我國尚未針對交叉性金融產品和服務消費者權益保護制定專門的法律法規，有關規定散見于其他法律法規和各金融監管機構制定的規范性文件中，存在以下問題：

1.專門法律法規缺失，難以充分保護交叉性金融產品和服務消費者。首先，由于沒有專門規范交叉性金融產品與服務或金融消費者權益保護的法律法規，我國在交叉性金融產品和服務交易規則或行為規則方面一直處于空白，對消費者在接受交叉性金融產品和服務中的權利、金融機構的義務及對消費者的保護救濟措施等方面缺乏明確的法律規定。其次，《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等金融基本法律僅在立法目的等少數條款中有“保護存款人和其他客戶的合法權益”、“保護投資者的合法權益”等原則性表述和一般性規定，缺少具體實施細則的支撐，適用性不強。第三，2013年新修訂的《消費者權益保護法》第18條、28條雖然明確了金融服務經營者的安全保障義務和信息提供義務，但未有進一步的細化規定，缺乏可操作性；而且，該法規定的經營者其他義務和責任、損失賠償或懲罰規定等是否適用于金融服務經營者、交叉性金融產品和服務是否全部屬于該法因生活消費需要的保護范圍等問題尚存爭議，消費者難以據此主張權利。

2.現有監管規定滯后，不能有效規范交叉性金融產品和服務交易行為。表現在：

一是我國金融立法呈現出鮮明的分行業特點，未形成統一的交叉性金融產品和服務交易規范②，各金融監管部門制定的有關交叉性金融產品與服務的規定僅適用于所監管的機構和范圍（見表1），導致不同行業交叉性金融產品與服務適用不同的監管規則，容易出現監管盲區、監管沖突等問題。

二是現有涉及交叉性金融產品和服務的規定大都基于監管和促進機構業務發展、防范機構風險的需要，而并非是以保護消費者權益為核心、規范交叉性金融產品和服務交易行為的立法目的③而制定的，有關消費者權益保護的條款較少且多為一般性規定，缺少實質性內容。如《證券公司客戶資產管理業務管理辦法》，主要包括業務范圍、基本業務規范、風險控制和客戶資產托管、監管措施和法律責任等章節，僅有幾條涉及禁止誤導銷售、投資者適當性制度方面的要求；又如《商業銀行理財產品銷售管理辦法》，該辦法雖從宣傳銷售文本、客戶風險承受能力評估、銷售管理等方面明確了保護消費者權益的原則性規定，但主要是以防范理財業務風險為優先順位，缺乏實施該原則的保障措施。這種附帶性保護的現狀源于分業監管和機構監管模式下，監管機構不能在消費者保護與監管職能之間取得有效平衡，監管重心主要放在金融機構經營風險的審慎監管，而忽視對包括交叉性金融產品與服務在內的金融產品與服務的行為監管和消費者保護[2]。

三是上述監管規定法律效力較低，約束力不強。除少數為部門規章外，大多數是規章以下的規范性文件，有些甚至是部門通知①。這些規定從形式上看效力層級低，從內容上看大部分是行政管理性規定，不是決定金融產品與服務交易行為效力及賠償責任的效力性條款，在法院審判中只能作為參考依據。因此，金融機構未遵守或不當遵守上述監管規定，除法規另有規定外，一般不會影響金融產品與服務銷售交易行為的效力，消費者也很難取得主張賠償責任的相關證據，容易使不當遵守的監管規定異化為在合規監管之下欺詐合法化的外衣[3]。

（二）交叉性金融產品和服務消費者權益保護主體職權不清、保護手段不足

1.“一行三會”金融監管部門之間的職責不夠明確。根據《國務院辦公廳關于印發中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發〔2008〕83號）及中編辦關于人民銀行設立金融消費權益保護局的批復等文件規定，人民銀行負責會同金融監管部門制定交叉性金融業務的標準、規范，負責金融控股公司和交叉性金融工具的監測；協調處理跨市場、跨行業消費者保護問題②。上述規定僅賦予了人民銀行牽頭、協調的職能，但對具體職權的劃分和行使沒有明確的規定，導致實踐中存在監管交叉、重復及真空。

2.金融監管部門與工商行政管理部門的執法界限不夠清晰。根據《消費者權益保護法》第56條規定，對經營者提供不安全的商品或服務、虛假或誤導宣傳、侵害消費者個人信息權等10種違法行為，如其他法律法規未作處罰規定，工商行政管理部門或者其他有關行政部門有權給予警告、罰款、沒收違法所得等行政處罰。由于現有的金融法律法規對此條文未作出例外規定，工商行政管理部門作為法定的消費者權益保護機關，依據《消費者權益保護法》實際上行使對金融機構侵害消費者權益的處罰權。而“一行三會”金融監管部門是否屬于該條規定的其他有關行政部門的范圍，以及金融監管部門與工商行政管理部門的消費者職責如何區分界定需要進一步明確。

3.金融監管部門缺少必要的執法權限。“一行三會”消費者（投資者）保護職責由中編辦通過下發文件的形式取得，而非由法律直接賦予。現有金融法律法規也未明確對侵害金融消費者合法權益的執法權限，金融監管部門能否實施《消費者權益保護法》第56條規定的處罰權存在爭議，這導致了金融監管部門行使監管、檢查和處罰的法律依據不充分，處于有責無權的尷尬地位，往往只能依據其他法律法規對相關行為進行處理。

（三）交叉性金融產品與服務消費者保護工作協調機制不完善

我國基于分業金融監管體制建立的消費者權益保護體系，人為割裂了本應統一的金融消費者保護機制。目前，“一行三會”根據《國務院關于同意建立金融監管協調部際聯席會議制度的批復》（國函〔2013〕91 號）建立了金融監管協調部際聯席會議制度，將交叉性金融產品、跨市場金融創新的協調作為該機制的職責和任務之一，但較為遺憾的是未把金融消費者權益保護工作協調列入其中。人民銀行負責協調處理跨市場、跨行業的金融產品與服務涉及的消費者保護問題，也尚未出臺相關工作機制。因此，客觀上迫切需要建立健全交叉性金融產品和服務消費者權益保護工作協調配合機制，以解決“一行三會”金融消費權益保護工作各自為政、監管真空和沖突的問題。此外，“一行三會”與工商行政管理部門的協調機制也需建立健全。

三、發達國家和地區交叉性金融產品和服務消費者權益保護的經驗考察及啟示

（一）發達國家和地區的主要做法

1.建立以消費者權益保護為核心的金融產品和服務交易規則。日本2000年制定的《金融商品銷售法》，涵蓋銀行、信托、保險、證券、期貨等所有金融商品的銷售行為，明確規定金融機構銷售商品時的說明義務、適合性原則以及未盡說明義務應承擔無過失責任和直接責任[4]。其后，日本于2006年在《金融商品銷售法》、《金融期貨交易法》、《證券交易法》的基礎上，制定了《金融商品交易法》，進一步擴展了“金融商品”的外延和金融消費者的范圍，把對金融消費者的保護從推銷、銷售環節擴大到金融商品交易的全過程[5]。英國《2012年金融服務法》通過界定、列舉金融服務、金融工具的概念和范圍，間接擴展了金融消費者的范圍，將交叉性金融產品和服務消費者納入金融消費者的范疇[6]。我國臺灣地區于2011年制定《金融消費者保護法》隨后歷經兩次修訂，明確金融消費者是指接受金融服務業提供的金融商品或服務者，其外延涵蓋了銀行存款人、投保人和證券投資人；該法第7、8、9、19條規定了金融服務業對金融消費者應當履行的義務，包括公平、平等與誠實信用、不得虛假營銷、了解客戶，以及充分說明和披露風險的義務，明確未盡義務應承擔過錯推定責任，并賦予消費者懲罰性賠償請求權，有利于解決交叉性金融產品消費者因舉證難導致的賠償難問題[7]。

2.整合消費者保護職能，設立專門、獨立、有執法權的保護機構。2010年，美國出臺《多德—弗蘭克法案》，整合了原先分散在美聯儲、貨幣監理署和聯邦存款保險公司等七家監管機構的消費者保護職能，在美聯儲下設消費者金融保護局（CFPB），并賦予規則制定權、行政處罰權，要求金融機構修改或解除協議、償還資產等廣泛權力[8]。2012年，英國拆分金融服務局，新設立金融行為監管局和審慎監管局。金融行為監管局（FCA）作為獨立的金融消費者保護機構，負責整個金融行業服務行為的監管，可對違法行為采取罰款、公開譴責、停業整頓市場禁入等措施，及享有金融產品與服務管理干預和推廣限制權等。澳大利亞證券及投資事務委員會（ASIC）負責銀行、證券、保險等金融市場消費者保護和行為監管，行使執法權[9]。

3.加強金融消費者保護的行為監管，對金融產品與服務實施干預和推廣限制。金融危機后發達國家認識到，對包括交叉性金融產品在內的金融產品與服務進行早期干預、限制，符合特定情形下的金融產品與服務的推廣銷售，是預先防范有瑕疵金融產品及服務對金融消費者造成損害的有效途徑。因此，英美等發達國家紛紛采取了行為監管和產品干預的措施[10]。一是實施金融產品與服務干預和推廣限制。如英國金融行為監管局（FCA）依法有權對金融機構設計、經營和銷售金融產品的各個環節進行監督，防止損害金融消費者利益；在金融消費者可能遭受實際或潛在的經濟損失時，可禁止誤導性的金融產品和服務在市場上推廣銷售[11]。二是加強衍生品等交叉性業務的監管。如美國規定所有場外交易（OTC）衍生品以及資產抵押證券應納入到統一的監管框架中，以限制高風險的衍生品交易；要求金融機構在貸款證券化保留至少5%的風險資產，防止金融機構通過證券化產品轉移風險；同時，對銀行和證券公司之間的交易、影子銀行和傳統銀行之間的風險傳遞、金融機構從事風險較大的衍生品交易設立防火墻，完善交叉性金融業務的風險隔離機制[12]。三是強化影子銀行、金融機構的信息披露義務。美國要求影子銀行必須準確、充分披露交叉性金融產品與服務的情況，強化對金融機構從事衍生品業務交易信息的監測。

4.建立完善的金融消費者保護監管協調機制。《英國2012年金融服務法》明確審慎監管局（PRA）和金融行為監管局（FCA）在行使各自職能時應當保持溝通協調，簽署備忘錄并定期審查，以確保有效履行協調職責；規定上述兩個機構作為監管部門必須和作為消費者保護專門機構的金融服務賠償計劃（FSCS）和金融申訴專員服務（FO

S）簽訂監管協調備忘錄，并向社會公眾公布，使消費者保護工作監管協調成為長效機制[13]。美國《多德—弗蘭克法案》規定消費者金融保護局（CFPB）在制定規則時，應與有關監管機構就規則、監管目標之間的一致性進行協商，同時美國消費者金融保護局（CFPB）還與有關金融監管機構簽訂了備忘錄。此外，國際金融危機后中央銀行在跨業協調監管方面的職責得到進一步加強。如美國擴大了美聯儲的監管范圍，規定美聯儲負責對大型、復雜金融機構進行監管，賦予其綜合、跨業協調監管的權限；英格蘭銀行負責對具有系統重要性的金融機構實施審慎監管。

（二）對我國交叉性金融產品和服務消費者權益保護的啟示和借鑒

縱觀發達國家和地區的立法實踐，加強對交叉性金融產品和服務的監管及消費者保護是當前國際金融監管改革的重要內容。發達國家和地區通過著力完善法律法規、機構職能和監管機制，注重金融消費者保護的行為監管，以改變舊監管模式對交叉性金融產品和服務消費者保護的不足，對我國具有重要的借鑒意義。

1.在法律制度建設方面，以消費者保護為立法理念，制定日趨統一、涵蓋銀行、證券、保險等金融全行業的金融產品和服務消費保護規則，避免機構監管、分業監管下保護標準的不統一或無法適用的情況。

2.在保護主體方面，從法律層面最大程度的統合消費者保護職能，建立統一的保護機構，避免監管真空。

3.在監管措施方面，注重行為監管和金融產品干預，彌補審慎監管對消費者權益保護的忽視，及時發現和防范包括交叉性金融產品在內的金融產品可能對金融消費者造成的損害，并采取糾正措施。

4.在協調機制方面，注重監管機構和消費者保護機構、消費者保護機構與民間機構的協調，并將協調機制制度化、常態化，從而有效督促協調機制發揮作用，這一點對交叉性金融產品和服務消費者保護工作極為重要。

四、完善我國交叉性金融產品和服務消費者權益保護的建議措施

（一）引入行為監管理念，優化監管目標和架構

上述現狀和問題表明，我國金融分業經營體制和機構監管模式已經不適應交叉性金融產品和服務消費者權益保護需求。國際金融危機之后，發達國家把防范系統性風險與保護金融消費者確立為同等重要的監管目標，逐步將審慎監管職能與金融消費者保護職能分離，并日益重視行為監管的作用[13]。雖然我國目前建立了“一行三會”金融消費權益保護體系，但金融消費者保護的監管目標尚未法定化，由銀行、證券、保險監管機構履行消費者保護職責存在職能沖突的固有缺陷。因此，僅僅強調機構監管，監測和防范金融機構的業務風險是遠遠不夠的，還必須加強金融消費者保護的行為監管力度，約束和規范金融機構設計、提供、銷售金融產品和服務的具體行為，才能有效保護消費者的合法權益。建議從法律層面明確金融消費者保護的監管目標，在現行機構監管的基礎上，引入行為監管的理念，作為機構監管的有效補充，建立健全“一行三會”間對交叉性金融產品與服務的行為監管機制，從體制上解決機構監管模式下對交叉性金融產品和服務消費者保護不足的問題。

（二）完善相關法律法規，統一交叉性金融產品與服務消費者保護規則

完善的法律法規是金融消費者權益保護的基礎，也是統一交叉性金融產品與服務消費者保護規則的依據。

1.修訂《人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等金融基本法，明確金融消費者保護的目標，增加保護金融消費者（投資者）的原則和基本制度。在《人民銀行法》中明確規定，人民銀行負責會同金融監管部門制定交叉性金融業務的標準、規范，負責金融控股公司和交叉性金融工具的監測，協調處理跨市場、跨行業的金融產品與服務涉及的金融消費者保護問題的職能，為人民銀行牽頭推動制定交叉性金融產品與服務消費者保護規則提供法律依據。

2.出臺《消費者權益保護法》立法或司法解釋，將交叉性金融產品與服務消費者納入我國消費者權益保護體系。雖然制定專門的金融消費者權益保護法最為理想，也符合國際立法趨勢，但由于專門立法程序繁瑣、耗時較長，短期內難以滿足金融消費者保護的迫切需求，相反，立法或司法解釋比較容易出臺，更具有可行性。在制定立法或司法解釋時，建議包括以下內容：一是對消費者進行擴大解釋，使之包含交叉性金融產品與服務消費者，并明確享有一般消費者的權利；二是明確《消費者權益保護法》規定的經營者義務，同樣適用于銀行、證券、保險等金融服務經營者；三是明確《消費者權益保護法》規定的損失賠償、歸責原則、懲罰性賠償等法律責任機制，適用于包括交叉性金融產品與服務在內的金融消費糾紛。

3.盡快制定統一的交叉性金融產品和服務消費者保護規則。建議借鑒日本、臺灣等國家和地區經驗，從規范交易行為的角度，制定統一包括交叉性金融產品和服務在內的金融產品和服務消費者保護規則，應對在分業與機構監管模式下因多部門監管、規則割裂因而保護標準不統一或無法適用的情況，為金融機構交叉性金融產品和服務交易提供指引。規則應以金融消費者權益保護為核心理念，明確交叉性金融產品與服務的基本概念；全面規范金融機構設計、銷售產品和提供服務的事前、事中、事后等各個環節；建立符合金融業特點的保護制度和措施，如信息披露、說明義務規則和適當性原則等；明確以過錯推定為原則，規定金融機構違反規則應對消費者承擔損失賠償的民事責任。在規則形式和制定主體上，建議由人民銀行牽頭協調其他金融監管部門，以部門規章或規范性文件的形式制定標準規范，待時機成熟后推動專門立法。

（三）明確監管部門職權，完善監管協調機制

1.清晰界定金融監管部門間的職責。從法律層面規定“一行三會”對交叉性金融產品與服務的監管職責，明確監管邊界。根據人民銀行維護金融穩定的職責和中編辦對我國跨市場、跨行業金融產品與服務監管的總體安排，建議按照綜合監管、協同監管的原則，由各監管部門在各自監管領域內實施分業監管和保護，人民銀行負責對交叉性金融產品與服務和金融控股集團實施綜合協調監管，以避免監管真空，提高監管效率。

2.明確金融監管部門的執法權限。一是規定金融監管部門有權對金融機構執行金融消費者保護法律法規的行為進行檢查監督，及時發現和糾正可能損害金融消費者權益的行為。二是明確《消費者權益保護法》第56條規定的其他有關行政部門的范圍，賦予金融監管部門對金融機構侵害消費者合法權益違法行為的行政處罰權，包括警告、罰款、市場禁入、停業整頓等，并依據違法行為的種類、情節等劃分金融監管部門與工商行政部門的處罰權限。三是借鑒英美等國經驗，實施金融產品與服務干預和推廣限制，對金融機構設計、提供和銷售交叉性金融產品與服務的不同環節進行監測、監督，限制、禁止誤導性或可能損害消費者的金融產品和服務在市場上推廣銷售。

3.進一步健全監管協調機制。建議在金融監管協調部際聯席會議制度框架下，將金融消費者權益保護列入其中，實現消費者保護工作監管協調的法定化、常態化、透明化。同時，進一步細化交叉性金融產品、跨市場金融創新協調的任務和內容，協調各監管部門交叉性金融產品與服務的監管政策和監督檢查工作，建立交叉性金融產品與服務的監測體系和統計標準，制定信息交流與數據共享制度，聯合開展交叉性金融產品與服務風險教育等。此外，積極探索建立“一行三會”與工商行政管理部門的協調機制，形成交叉性金融產品與服務消費者權益保護的工作合力。

（特約編輯：陳穎

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