論國家治理應(yīng)遵循的一般原則

摘要：

政治制度是國家治理的依靠和保障，二者之間存在著一致性和相關(guān)性，政治制度的良善、進(jìn)步、成熟與否關(guān)系著國家治理的方向、水平和能力。從盧梭的政治制度論來看，國家治理應(yīng)遵循的一般原則是：基于民族特點(diǎn)，依靠法治，依賴制度文明，增強(qiáng)政治認(rèn)同。這些原則實(shí)際上是對(duì)古今中外國家治理普遍規(guī)律的精辟概括，也是對(duì)人類政治發(fā)展和政治文明建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的深刻總結(jié)，與中國共產(chǎn)黨當(dāng)前提出的治國理政理念高度契合，對(duì)我們今天完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的借鑒和參考意義。

關(guān)鍵詞：國家治理；一般原則；盧梭；政治制度

中圖分類號(hào)：D0

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16738268（2015）05001305

盧梭作為現(xiàn)代政治制度設(shè)計(jì)大師，在年輕時(shí)即立志要撰寫《政治制度論》，但終其一生也未能完成，相關(guān)思想主要散見于《政治經(jīng)濟(jì)論》（1755）、《社會(huì)契約論》（1762）、《科西嘉憲政規(guī)劃》（1765）、《關(guān)于波蘭政體的思考》（1770）等著作中，集中體現(xiàn)了其有關(guān)政治制度的思考。我們知道，政治制度是國家治理的結(jié)構(gòu)和保障所在，從某種意義上擔(dān)負(fù)著指揮、調(diào)動(dòng)、匯聚、整合治理資源的重任，政治制度的良善、進(jìn)步、成熟與否關(guān)系著國家治理的方向、水平和能力。而政治制度的構(gòu)建一般都著眼于國家治理的現(xiàn)實(shí)需要和可能，善治實(shí)際上就是能夠使政府與公民達(dá)成良好合作的制度設(shè)計(jì)，所以盧梭的政治制度論包含有對(duì)國家治理一般原則的探討。

一、國家治理須基于民族特點(diǎn)

古往今來，許多政治思想家一直在探討何為最優(yōu)政體問題，用今天的話說，其實(shí)就是探討治理最好的政制形式，古代君主制、貴族制、民主制、混合制，現(xiàn)代民主共和制、君主立憲制等都曾進(jìn)入學(xué)者們的視野，但卻始終沒有爭(zhēng)論出一個(gè)確切的結(jié)果來。當(dāng)然，這方面共識(shí)性因素還是有的，譬如權(quán)

力的人民性、行政效率高、制度回應(yīng)能力強(qiáng)等，而且不容否認(rèn)的是，由于任何一個(gè)政治共同體都是由一定的民族所構(gòu)成，因而無論何種所謂好的政制，一旦被“落實(shí)”在特定的城邦或國度里，就必須符合各民族的特點(diǎn)，植根于一定民族文化的土壤之中。正因?yàn)槿绱耍R梭認(rèn)為政體設(shè)計(jì)“要遵循的第一條規(guī)則就是民族性格的原理，因?yàn)槊總€(gè)民族都有，或者說應(yīng)該有一種民族性格”。

一般而言，在沒有受到外界干擾的情況下，民族性格受本地自然環(huán)境等多種因素影響，需經(jīng)長期的演化積淀才得以形成，因而盧梭斷定“當(dāng)一個(gè)國家沒有住進(jìn)殖民者的時(shí)候，是因?yàn)橥寥赖男再|(zhì)造成了居民的原初性格”。這雖然在一定程度上夸大了土壤性質(zhì)這一自然條件在民族性格形成過程中的作用，但他卻指明了一個(gè)道理，即民族性格主要由該民族的內(nèi)在基因所決定，具有獨(dú)特性和唯一性，正如世界上沒有完全相同的兩片樹葉，也絕不會(huì)有完全相同的兩個(gè)民族性格。民族性格非短時(shí)間內(nèi)所能形成，它是一個(gè)民族共同體在應(yīng)對(duì)自然界挑戰(zhàn)以及不斷處理自身內(nèi)部不同時(shí)期社會(huì)、政治關(guān)系矛盾的過程中逐步成型，留下了特殊的歷史——社會(huì)——文化變遷的印痕，潛移默化成為旨趣各異的民族文化心理，所以民族性格里延傳著不同的文化傳統(tǒng)。一個(gè)民族長久沉淀下來的比較穩(wěn)定的情感喜好、習(xí)慣流俗等構(gòu)成了該民族性格的主要內(nèi)容和表現(xiàn)形式，它們不僅直接檢驗(yàn)著外來制度能否落地生根，而且賦予該民族共同體獨(dú)具特色的制度面貌，影響著民族國家治理的方式和手段。從某種意義上說，英格蘭民族保守而又熱愛自由的特性成就了君主立憲制的國家治理形式，而具有移民特點(diǎn)的美利堅(jiān)民族，則在平等精神的基礎(chǔ)上建立了復(fù)合共和制治理模式。完全可以這樣說，除非在明了治理對(duì)象——構(gòu)成被治理群體的民族性格之前，任何國家是不可能得到好的治理的。只有把握了治理對(duì)象的特點(diǎn)，治理主體才能有針對(duì)性地采取不同的治理對(duì)策與措施。否則，不明就里地盲目移植“他者”的治理形式和模式，就可能產(chǎn)生“水土不服”的狀況，甚至與預(yù)期的治理效果南轅北轍。所以盧梭強(qiáng)調(diào)：“不要將由其他民族身上得出的結(jié)論加于自身，從自身經(jīng)驗(yàn)中得到的規(guī)則才最適宜用來統(tǒng)治你們自己。”客觀來說，任何民族性格都有其閃光的方面，滲透著優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化基因，這些優(yōu)秀的特質(zhì)構(gòu)成了一個(gè)民族由傳統(tǒng)治理邁向現(xiàn)代治理的寶貴資源。在探討科西嘉憲政規(guī)劃時(shí)，盧梭獨(dú)具慧眼地認(rèn)識(shí)到，“科西嘉人民保存著許多原初的美德，這將很大程度上構(gòu)成憲制的基礎(chǔ)”。這實(shí)際上就是從民族特點(diǎn)中尋找能夠與現(xiàn)代社會(huì)相對(duì)接的治理資源，在此基礎(chǔ)上建立的治理體系不僅牢固可靠，易于生發(fā)和成長，而且有利于縮短變遷社會(huì)中人們心理上調(diào)適的過程，緩解現(xiàn)代化所帶來的摩擦和沖突，從而有利于現(xiàn)代國家治理的推進(jìn)。從治理體系構(gòu)建的邏輯來看，首先是要真正地了解和把握一個(gè)民族的性格特點(diǎn)，然后才是按照民族性格原理建立治理體系。然而，確切知曉和洞悉某個(gè)民族的性格談何容易？在此意義上，盧梭在關(guān)于波蘭政體的思考中指出：“適合于波蘭的一種良好的制度只能靠波蘭人自己來建立，或者是由一個(gè)對(duì)波蘭民族及其鄰邦進(jìn)行過實(shí)地研究的人來建立。”[1]35并強(qiáng)調(diào)除了一般觀點(diǎn)之外，一個(gè)外國人幾乎是不能對(duì)政制設(shè)計(jì)做出任何其他貢獻(xiàn)的。

二、國家治理須依靠法治

“治理”（governance）是一個(gè)現(xiàn)代語詞，它不同于“統(tǒng)治”（government）的地方之一，在于前者體現(xiàn)了國家與社會(huì)關(guān)系互動(dòng)的雙向性。國家治理本質(zhì)上是一種契約，在制約政府不能濫用公權(quán)的同時(shí)也同樣約束公民社會(huì)和個(gè)人審慎運(yùn)用社會(huì)權(quán)力和個(gè)人私權(quán)，也就是說，雙方的互動(dòng)均須在一定范圍和邊界內(nèi)展開，遵循一定的秩序和規(guī)則，否則治理就會(huì)淪為空談。顯然，治理所遵循的范圍和邊界是由憲法和法律加以界定的。在盧梭看來，法律是公眾意志的表達(dá)，法治既是用公意規(guī)范政府，使其不敢出現(xiàn)僭越行為，又是用公意約束公民的個(gè)體意志，防范其對(duì)抗公意，從而為政府與社會(huì)確定共同的“游戲準(zhǔn)則”。自古至今，人類治理國家的方式有兩種，即人治和法治，人治曾經(jīng)在傳統(tǒng)社會(huì)處于支配性地位，甚至能夠在短時(shí)期內(nèi)將治理推向極佳的境態(tài)，但卻始終逃脫不出治亂興衰的“歷史周期律”，間歇式的革命性顛覆破壞使恒定的治理難以為繼，而依靠法治通過改革糾治時(shí)弊，即可使國家治理得以長久的維持。從根本上說，法治之所以能夠成為現(xiàn)代治理的保障和基本條件，在于它打掉了公權(quán)力的任性，使治理主體能夠最大限度地保持理性，這也正是盧梭用公意宰制權(quán)力的真實(shí)意圖。另一方面，法律要想在國家治理中長久地發(fā)揮作用，又必須得到治理對(duì)象的支持，也即遵守法律要成為公民的潛在意識(shí)，使得國家法律“既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內(nèi)心里”[2]。

從古今中外何者為最優(yōu)政體的討論來看，無論何種政體，如果法律能夠?yàn)槊癖娝毡榻邮埽凭蜁?huì)持久，國家治理即可平穩(wěn)運(yùn)行，所以問題不在于何種政體能夠使國家得到良好的治理，而關(guān)鍵是在于哪種政體下法律能夠深入人心。基于此，盧梭深刻指出：“在法律統(tǒng)治公民心靈的政體之外，絕沒有良好穩(wěn)固的政體。”[1]38當(dāng)然，在法律統(tǒng)治公民心靈的政體之外，也決不可能會(huì)有良好的治理的。從這個(gè)角度來看，法律的條文都可以是次要的和表象的，立法也可能只是臺(tái)面上的形式，因?yàn)橹灰藗円暥灰娀驐壷挥茫安还苓@些法律多么明智、富于預(yù)見性，它們都會(huì)被避開而毫無用處”[1]56。倘若如此，法律就勢(shì)必成為擺設(shè)，因此最重要的是要培養(yǎng)出人們對(duì)法律的熱愛和牢不可破的法治信仰。“如果你希望人們服從法律，那要讓他們熱愛法律，而為了讓人做他應(yīng)當(dāng)做的事情，那么讓他想到他應(yīng)當(dāng)這樣做，這就夠了。”[1]153而除了正式的法律之外，還應(yīng)該尋求更為寬泛意義上“法律”的存在，“所有這些立法者都在尋求可以使公民們依附于祖國和相互依附的紐帶，他們以不同的方式建立這種紐帶：通過獨(dú)特的習(xí)俗；通過宗教儀式，這種儀式在其本質(zhì)上是排他性的和民族性的”[1]42，這樣可以提高公民們的自豪感和自尊心，使他們從祖先不幸、美德、勝利的歷史中激發(fā)心靈，點(diǎn)燃獻(xiàn)身于祖國的激情。此外，法治的根本還在于憲法的良善，如果沒有好的憲法，在國家治理中充斥著不公平和非正義，人們自然就會(huì)對(duì)政治系統(tǒng)持拒斥態(tài)度，甚至可能訴諸暴力以抗拒治理，所以更進(jìn)一步講，凡歷史上法律能夠深入人心的政體，也必然是實(shí)施了相對(duì)公平正義的法律的政體，這樣人們才愿意接受法律，從而可能服從和參與相對(duì)合理的治理。如此看來，國家治理憑借法治，而法治所依據(jù)的必須是良法，不容易為激情所濫用，能夠得到或者是至少能夠歷史地得到民眾的認(rèn)可，因而盧梭在《關(guān)于波蘭政體的思考》中深入剖析了波蘭法律所存在的種種不公情況，并且在探討中不惜筆墨，以最大的審慎和精力用來糾治其憲法的各類弊病。

三、國家治理須依賴制度文明

既然國家治理必須依靠法治作為其基本保障，人們又將何以要遵守法律、支撐起對(duì)法律的熱愛呢？盧梭在關(guān)于波蘭政體的研究中指出，立法不能深入人的心靈，而且可能會(huì)被避開，依靠暴力和懲罰不行，端賴于物質(zhì)報(bào)酬也枉然，連最為完整的正義也無能為力。“那么，靠什么才能打動(dòng)人心呢，使人熱愛祖國及其法律？我能說出來嗎？要靠孩子們的游戲，靠那些在膚淺之輩看來無所事事但卻能養(yǎng)成珍貴習(xí)慣和不可遏抑的依戀之情的制度。”[1]38這就是制度文明，制度文明與法律相比，能夠從更深層次上對(duì)國家治理發(fā)揮作用。之所以這樣說，盧梭認(rèn)為有以下諸種原因。

其一，制度文明能夠塑造治理對(duì)象。他認(rèn)為政體只有培育出富有德性、開明和有智慧的人民，才是好的政治制度。這一觀點(diǎn)后來演變成為西方政治思想的傳統(tǒng)，即對(duì)任何政治制度來說，首要問題就是在任何程度上它們有助于培養(yǎng)社會(huì)成員的各種可想望的品質(zhì)——道德的和智力的，或者可以說（按照邊沁（Bentham）更完善的分類），道德的、智力的和積極的品質(zhì)[3]。盧梭深知，一國的人民只能是其所屬的政體打造而成，有什么樣的政治制度就會(huì)有什么樣的人民。對(duì)于治理對(duì)象而言，“心靈的強(qiáng)健”、“愛國的熱情”以及“對(duì)真正個(gè)人性的品質(zhì)的尊重”等無疑有利于國家治理的實(shí)施，但這些東西在現(xiàn)實(shí)中并不一定都是顯性的存在，只是它們的酵母存在于所有人心中，“一旦被適當(dāng)?shù)闹贫燃せ罹蜁?huì)生發(fā)出來”[1]56。由是觀之，制度文明可以通過直接或間接地塑造治理對(duì)象的內(nèi)在品性來確保國家治理的正常實(shí)施。

其二，制度文明是國家治理的基本架構(gòu)，體現(xiàn)了國家治理的能力和水平。因?yàn)橹贫仍轿拿鳎贫裙δ芫蜁?huì)發(fā)揮得越全面、突出，說明國家治理體系先進(jìn)、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，治理效果也就會(huì)越好。隨著時(shí)代發(fā)展，制度治理成為現(xiàn)代國家治理的基本形態(tài)，國家治理能力主要體現(xiàn)在制度的治理能力上，所以在討論波蘭政體中建立最高的負(fù)責(zé)公共教育管理的領(lǐng)導(dǎo)等行政長官協(xié)會(huì)等教育制度時(shí)，盧梭明確指出，“國家的希望、民族的榮譽(yù)和命運(yùn)都維系于這些制度”[1]56。只不過讓他吃驚的是，制度文明的重要性在當(dāng)時(shí)卻從未在任何地方被任何人注意過，這從側(cè)面也證明了盧梭作為現(xiàn)代政制設(shè)計(jì)大師其思想的前瞻性與深刻性。

其三，制度文明能夠確保國家治理的穩(wěn)定性和連續(xù)性。制度具有長期性、穩(wěn)定性、根本性和全局性的特點(diǎn)，國家治理只有依賴制度文明，才能獲得結(jié)構(gòu)上的根本保證，而不至于隨時(shí)空、人物、事件等的變移而發(fā)生變異和中斷。一般意義上，制度文明的建立即意味著國家治理的開始。在盧梭受邀為波蘭設(shè)計(jì)政體的思考里，他把摩西視為第一個(gè)立法者，也即制度文明的創(chuàng)立者。在他看來，摩西之所以能夠?qū)⒁换镆粺o所有（沒有武器、技藝、土地、天資、美德、勇氣，在沙漠中漂泊甚至沒有一塊可以枕靠的石頭）、四處流浪、奴顏婢膝、悲慘的難民塑造成一個(gè)民族政治體，在于“他為這個(gè)民族建立了堅(jiān)固的制度，它遭遇了時(shí)間的侵蝕、命運(yùn)的考驗(yàn)、征服者的欺凌，歷經(jīng)五千年而未被摧毀甚至被削弱，今天依然生機(jī)勃勃，雖然民族的肌體已不復(fù)存在”[1]40。尤其當(dāng)政治共同體遭遇不可預(yù)知的危機(jī)時(shí)，制度文明的超前性、堅(jiān)定性和柔韌性，會(huì)使其釋放出較強(qiáng)的抗壓和受挫能力，從而能夠幫助國家走出治理危機(jī)。因此，盧梭特別強(qiáng)調(diào)，一個(gè)處于危機(jī)之中的民族“可以從深思熟慮的制度中期許很多、獲得更多”[1]56。盧梭的過人之處在于，他不僅能夠看到制度文明在治理常態(tài)中所發(fā)揮的一般功能，而且也能預(yù)見其對(duì)化解治理危機(jī)的特殊重要性。

四、國家治理須增強(qiáng)政治認(rèn)同

所謂政治認(rèn)同，是“人們?cè)谏鐣?huì)政治生活中形成的一種對(duì)國家、政黨、政治思想在感情和意識(shí)上的歸屬感”[4]。它既是國家治理的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)，又是國家治理所要達(dá)致更高的目標(biāo)和狀態(tài)。政治認(rèn)同既是治理主體能夠?qū)嵤┲卫怼⒅卫韺?duì)象愿意接受治理的基本條件，又是治理主體與治理對(duì)象之間發(fā)生良性互動(dòng)的重要保證。盧梭認(rèn)為政治認(rèn)同應(yīng)主要體現(xiàn)為對(duì)國家的熱愛。對(duì)政府而言，最好的動(dòng)力是熱愛國家，并認(rèn)為這種愛是和土地一起培育的，“好的感覺就足以治理一個(gè)憲制優(yōu)良的國家”[1]236。對(duì)普通民眾而言，一種好的感覺可以成為他們依附于祖國和彼此之間相互依附的紐帶。缺乏政治認(rèn)同或政治認(rèn)同度低，導(dǎo)致當(dāng)局——典則——政治共同體散布性支持的流失，就會(huì)潛在削弱政治系統(tǒng)維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的能力，必然損害國家治理的效能。因而，國家治理作為政治主體一種有目的、有意識(shí)的自覺行為，必然要為進(jìn)一步增強(qiáng)政治認(rèn)同而努力。葛蘭西在《現(xiàn)代君主論》中，基于政治生活中存在統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者、領(lǐng)袖和被領(lǐng)導(dǎo)者的事實(shí)，認(rèn)為從這個(gè)事實(shí)出發(fā)有必要考察，“人們?cè)鯓硬拍埽ㄔ谀康囊欢ǖ那闆r下）以最有效的方式進(jìn)行統(tǒng)治，因而怎樣才能以最佳的方式培養(yǎng)統(tǒng)治者（而這恰恰就是整個(gè)政治的科學(xué)和技藝的第一步），以及另一方面，怎樣才能找到抵抗力最小的途徑，也就是能夠確保被統(tǒng)治者和被領(lǐng)導(dǎo)者服從命令的最理性的途徑”[5]。那么從國家治理存在治理主體和治理對(duì)象這個(gè)事實(shí)出發(fā)，最好的治理或者說善治也應(yīng)當(dāng)是以“最有效的方式”實(shí)施，同時(shí)又能在治理中“找到抵抗力最小的途徑”。就實(shí)質(zhì)而言，政治認(rèn)同有助于實(shí)現(xiàn)這一政治學(xué)上的理想狀態(tài)。

對(duì)治理主體而言，只有增強(qiáng)政治認(rèn)同，才能更好地把治理權(quán)力轉(zhuǎn)化為治理權(quán)威，而“最絕對(duì)的權(quán)威是能夠深入到人心的權(quán)威，它對(duì)意志發(fā)生的作用不少于它對(duì)行為的作用”[1]153。比較之下，權(quán)威的治理相對(duì)于權(quán)力的治理既是一種有效的治理方式，又只會(huì)遇到“最小的抵抗力”。可以這樣說，盧梭的研究已經(jīng)從某種程度上觸及到了國家治理的內(nèi)在邏輯，那就是：國家治理的關(guān)鍵在于增強(qiáng)政治認(rèn)同，而增強(qiáng)政治認(rèn)同是為了將治理權(quán)力轉(zhuǎn)化為治理權(quán)威（也包括制度權(quán)威）。“歷史無數(shù)次地告訴我們，人民賦予那些他們愛戴也愛他們的人的權(quán)威，要比篡奪者的全部僭政強(qiáng)大百倍。”[1]155而要增強(qiáng)政治認(rèn)同，還需要國家尊重、保護(hù)每個(gè)公民的基本權(quán)益。國家要盡可能地做到在每件事情上使普遍意志與個(gè)人意志相一致，保護(hù)公民的生命、財(cái)產(chǎn)和安全。基于設(shè)立政治共同體的初衷以及國家和政府所應(yīng)擔(dān)負(fù)的義務(wù)，盧梭提出了對(duì)國家和政府的深切希望和要求，“但愿祖國表明自己是公民的共同母親，但愿公民們?cè)趪抑蝎@得的益處使他們珍愛祖國，但愿政府讓他們能夠充分參與公共管理，從而使他們感到生活在自己家中，但愿法律在他們看來只是公共自由的保障”[1]161。

就治理對(duì)象來說，只有增強(qiáng)政治認(rèn)同，才能提升治理對(duì)象的有效配合度。具體地講，就是被治理群體和個(gè)人能夠以主人翁的身份和建設(shè)性態(tài)度，積極主動(dòng)地參與國家治理全過程，最大限度地發(fā)揮和貢獻(xiàn)自身的正能量，而不是游離于政治系統(tǒng)之外，消極對(duì)抗甚至暴力沖擊治理體系。在此問題上，盧梭極力強(qiáng)調(diào)治理對(duì)象政治素質(zhì)的重要性，認(rèn)為好公民是通向善治之路的基礎(chǔ)性條件，“也只有好公民才能使國家強(qiáng)大繁榮”[1]46。而好公民的形成也決非輕而易舉之事，在他看來需要經(jīng)過孩童時(shí)期的培養(yǎng)以及德性的“形塑”等復(fù)雜的方式和途徑才能得以實(shí)現(xiàn)。

盧梭基于政治制度思考所得出的結(jié)論是對(duì)人類政治發(fā)展和政治文明進(jìn)步理論與實(shí)踐的深刻總結(jié)，無疑具有廣義的普適性，對(duì)我們今天完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的借鑒和參考意義。已經(jīng)走過了九十多年風(fēng)風(fēng)雨雨的中國共產(chǎn)黨明確提出，“國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[6]，充分顯示了我們黨在治國理政上的理論自覺與成熟，再次揭示了政治制度與國家治理之間的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。這恰恰也證明了盧梭由政治制度入手探求國家治理真諦的思維路向的前瞻性與科學(xué)性，而且我們?cè)趪抑卫碇杏l(fā)強(qiáng)調(diào)立足于民族文化、建設(shè)法治中國、更加突出制度建設(shè)、把人民作為黨和國家各項(xiàng)工作的最高裁決者和最終評(píng)判者等理念，高度契合于盧梭所提出的國家治理應(yīng)遵循的一般原則，這是對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律以及人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化。

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