搭建互動協商平臺加強基層社會協同治理

2015-04-29 00:00:00謝來位

重慶郵電大學學報·社會科學版 2015年5期

摘要：

基層社會治理面臨利益沖突平衡難、供需脫節對接難、部門分割整合難、自體監督約束難等“四大難題”。重慶市江北區搭建四大互動協商平臺、加強協同治理、破解基層社會治理難題的有益探索給予社會建設重要啟示：一要加強社會自我服務，培育公民責任意識；二要打造公共交流空間，培養公民溝通理性；三要樹立社會治理權威，增強公民價值認同；四要提升社會資本存量，提高社會合作效率；五要完善部門協同機制，加強公民權益保障。針對基層社會治理難題，提出挖掘各地調解資源打造糾紛調解品牌，整合各地志愿者資源健全志愿者組織體系，堅持條塊結合以塊為主健全協同治理責任機制，以群眾滿意為目標完善群眾監督機制等對策建議。

關鍵詞：基層社會治理；互動協商；協同治理

中圖分類號：D67

文獻標識碼：A

文章編號：16738268（2015）05001806

基層社會治理直接關乎群眾切身利益，影響社會大局穩定，是國家治理體系的根基。積極破解基層社會治理難題，對于維護社會和諧穩定、推進國家治理體系和治理能力現代化意義重大。中國共產黨第十八屆四中全會要求，“強化法律在維護群眾權益、化解社會矛盾中的權威地位”，“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制”[1]29，為破解基層社會治理難題指明了方向。

一、基層社會治理面臨的“四大難題”

我國正處于社會轉型和利益結構深刻調整的

關鍵時期，基層社會治理面臨著諸多矛盾沖突和困難，急需通過不斷的改革創新來加以解決和克服。

（一）利益沖突平衡難

隨著社會轉型的逐步深入，基層利益分化程度加大，利益矛盾更趨復雜化，呈現出以下四個特點：一是利益主體的多元性和異質性。不同主體在社會利益格局中的地位、能力和期望等存在顯著差異，尤其是對待利益沖突的思維方式和應對方式截然不同，要達成價值認同和一致意見極其艱難，給利益平衡和糾紛調解帶來巨大挑戰。二是利益沖突的多樣性和復雜性。當前征地拆遷、醫患關系、勞動爭議、土地流轉、消費權益、環境污染、

物業管理、婚姻家庭和鄰里糾紛等各個領域的矛盾糾紛對調解人員的政策法律知識、相關專業知識、調解技巧等提出巨大挑戰。三是利益沖突的尖銳性和激烈性。部分矛盾糾紛呈現尖銳對立甚至惡性沖突的特點，調解機會稍縱即逝，處置稍有不當便會釀成群體性事件，給各方造成更大損失。四是矛盾化解的長期性和反復性。不少利益矛盾經過多次調解仍難以徹底化解，即使暫時化解也可能再次反復，纏訪、鬧訪、纏訟、纏訴和無理取鬧時有發生，或因政策、條件等發生變化而重新提起。

這四大特點決定了利益平衡和矛盾化解之難。這就要求利益沖突的相關方和第三方多方協同、充分互動、溝通交流、增強理性、辨明是非、達成認同。這就對黨委政府搭建糾紛調解平臺提出了強烈要求。

（二）供需脫節對接難

供需脫節主要表現在弱勢群體、特殊群體的特殊需求、流動人口的增量需求上。一是特殊群體的特殊需求。老弱病殘、高危分子、刑釋人員、吸毒人員等與普通群眾有著不同的服務管理需求，往往是基本公共服務難以對接的。二是流動人口的增量需求。大量流動人口在社會融入、民生、家庭、情感等方面與當地普通群眾有著不一樣的增量需求，需要專門辦法或特事特辦。另外，還因其戶籍身份，流動人口往往被排除在流入地政府責任之外，其需求和訴求往往難以得到流入地政府的及時回應和平等保障。三是特殊需求和增量需求難以批量供給和常規提供。特殊需求和增量需求要求更靈活、更具針對性的服務供給，要求供給主體社會化、需求主體更加積極主動地表達需求并參與服務供給過程。這就對黨委政府搭建社會互助平臺、實現社會自我服務、加強公共服務協同供給提出了強烈要求。

（三）部門分割整合難

社會分工是社會不斷進步的要求和體現，但高度專業化的職能分工也為各部門爭權奪利、推諉扯皮提供了機會，造成部門分割。一是信息資源整合難。公安系統、計生系統、綜合治理的人口信息獨自運行，信息資源難整合、難共享，成本高、效率低。二是部門政策協調難。各部門政策之間的協調性較差，政策互為前置、政策標準不一致、政策難以互相支撐等問題時有發生，為公共事務和社會事務的處置造成障礙。三是部門分割難以形成社會治理合力。部分相關職能部門之間不規范的權力配置導致權責不清、互相掣肘，難以形成社會治理合力，使公民正當權益不能得到有效保障，使社會問題和矛盾糾紛難以得到及時有效解決，從而滋生社會安全隱患。這就對黨委政府搭建部門聯動平臺、加強協同治理提出了強烈要求。

（四）自體監督約束難

一是政務、村務、居務透明度低，社會監督難。基層干部掌握著披露信息的權力，廣大村民、居民作為監督主體，很難及時、準確地掌握信息，很難發現漏洞。加之一些基層干部任期很長，權力過分集中，導致民主監督形同虛設。二是民主監督缺乏，滋生腐敗和官僚主義。基層黨委政府和自治組織在公共事務和社會事務的治理中缺乏社會和民主監督，滋生腐敗和官僚主義。鄉鎮、村社干部貪污、截留、挪用各種補貼、補償款項以及各種集體資產收益是引發一些地方不穩定的重要原因之一。這就對黨委政府搭建群眾監督平臺、加強對基層干部的民主監督和權力約束提出了強烈要求。

二、搭建“四大互動平臺”促進多方協同，破解基層社會治理“四大難題”

“與高度復雜性和高度不確定性的時代相適應的社會治理模式應當是一種合作行動模式，只有多元社會治理主體在合作的意愿下共同開展社會治理活動，才能解決已出現的各種各樣的社會問題，才能在社會治理方面取得優異的業績。”[2]重慶市江北區針對上述四大難題搭建“四大互動平臺”，加強多元主體協同治理，在維護最廣大人民根本利益、確保人民安居樂業、社會安定有序上取得明顯成效。

（一）以“老馬調解室”為依托搭建糾紛調解平臺，破解“利益沖突平衡之難”

面對“利益沖突平衡之難”，“由于經濟體制的轉軌及資源配置方式的轉換，整合的方式不能再依靠強制性行政指令和國家計劃進行直接控制，而應該完善政治溝通機制，疏導多元順暢的利益表達渠道，在各種不同利益要求得到有效表達的基礎上，通過政治輸出進行協調”[3]。有鑒于此，重慶市江北區在利益協調、矛盾糾紛的化解上開展了一系列探索創新。一是積極依托“老馬調解工作法”，不斷完善社會矛盾化解體系。

中央宣傳部曾于2014年11月28日在中央電視臺向全社會公開發布“時代楷模”馬善祥同志的先進事跡[4]。

重慶市江北區委政法委以糾紛調解能手馬善祥同志的名字命名“老馬調解室”，建立“老馬調解工作法”（也稱“1365調解工作法”），樹立一個“和”文化理念，兌現三項為民承諾，創立六種調解方法，完善聯席會議、糾紛排查、分級調解、四調合一、調解回訪等五項工作制度。二是依托“老馬調解工作法”建立了街道、社區、社會單位三級調解網絡。按照層級管理原則，實施分級調解制度，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法化解矛盾。三是加強社會矛盾糾紛調解隊伍建設。做到每個社區、社會單位都有調解組織，各街道、社區調解員的調解能力得到提升。初信初訪事項辦結率達100%，重點矛盾糾紛化解率達88%。

（二）以“志愿者聯盟”為載體搭建社會互助平臺，破解“供需脫節對接之難”

重慶市江北區充分利用互聯網來推動社區志愿服務活動的廣泛開展，推動社會實現自我服務。一是創立“志愿者聯盟”搭建公眾參與平臺。在區、街鎮兩級成立了“志愿者聯盟”，按照“區域化聯動、專業化服務、網絡化運行、社會化互動和制度化保障”的運行模式，構建了社會服務公眾參與體系。依托“重慶市志愿者服務網”開通“社會治理志愿者重慶江北聯盟”專題網頁，開發志愿者管理、愛心儲蓄、求助申請、考核激勵等信息系統，切實增強社會治理志愿者的參與熱情和社會效應。“互聯網對于社會公益組織的最大作用在于實現辦公自動化和促進信息交流，快捷的信息技術可以改善組織內部管理，降低組織提供社會服務和交易的成本，社會公益組織可以通過網絡籌集公益資金、搭建學習網絡、進行信息服務。”[5]目前，全區登記在冊的志愿者為3萬多名，他們活躍在基層社區，夯實了社會治理群眾基礎。二是建立“1358”工作體系加強流動人口分類服務。江北區開發了“流動人口服務管理信息系統”，依托志愿者組織建立了“常住外來人群日常管理、房屋租賃人群以房管理、重點特殊人群跟蹤管理、集中就業人群單位管理、臨時過往人群網絡管理”五大分類管理模式，為流動人口提供22項優惠減免和扶助政策，增強了流動人口服務管理的針對性、有效性，惠及全區60余萬流動人口。三是建立“五大幫教”機制完善重點青少年群體協同治理體系。江北區依托志愿者組織針對留守兒童開展“溫暖工程”、針對閑散青少年開展“陽光工程”、針對流浪乞討兒童開展“綠色工程”、針對嚴重不良行為的青少年開展“矯治工程”、針對服刑人員及其未成年子女開展“雙助工程”，形成了協同幫教體系。

（三）以“八位一體”為抓手搭建部門聯動平臺，破解“部門分割整合之難”

一是建立“六統七聯八位一體”工作模式，有效解決群眾辦事難問題。做到了形象標識、機構設置、工作流程、基礎臺賬、工作制度、目標管理“六個統一”規范，形成了群眾工作聯動、社會治安聯防、綜治單位聯勤、突出問題聯治、法制工作聯建、平安建設聯創、工作績效聯評等“七個聯動”機制，整合社會治理八個主要工作部門集中辦公，探索建立街鎮綜治工作“一中心一平臺”配套模式，實現了中心集中辦公、平臺為民服務的一體化大綜治格局，實現一站式服務，有效解決群眾辦事難問題。二是建立“1837”工作體系，增強社區服務能力。建立一個社區綜治平臺，建立8支群防群治隊伍，完善工作聯系、統一臺賬、考核獎懲等3項制度，實現綜治、信訪、警務等7項工作一體化運行，有效提升了社區服務能力和治理效率。三是建立“三專三聯”專業調解體系，形成公民權益保障合力。通過一支專業調解隊伍聯動多支社會力量、一個專業調解中心聯動多個專業調解室、一套專業調解機制聯動多個部門協作，形成多部門協同共治格局，確保利益各方的利益平衡和權益保障。

（四）以“六步評議”為重點搭建群眾監督平臺，破解“自體監督約束之難”

一是建立“六步評議法”實現綜治群眾考評常態化。選民意代表、每季度綜治工作述職、民意代表提出問題及職能部門責任人現場解難釋疑、民意代表當場測評評議對象并當場宣布結果、綜治責任人報告上次評議會所提問題整改情況、黨委政府根據群眾評議結果對評議對象實施獎懲的“綜治六步評議法”，搭建了群眾參與平安建設的互動監督平臺。二是“雙向掛牌”構建治安重點黨政與群眾協同監督長效機制。對治安亂點進行黨政集中掛牌整治，對社區治安問題進行群眾掛牌，居民代表全程行使掛牌權、考評權、摘牌權，確保治安問題隨時得到整治。三是“綜治特邀委員”開創群眾督辦工作新模式。聘請具有社會影響的居民代表擔任綜治特邀委員，擔當政府與社會協同的橋梁；建立“社務問詢、村務質詢、街道答詢”的“三詢制度”，將特邀委員的意見建議作為對成員單位的督辦事項，推動基層群眾參政議政。四是“四用”網絡“鏈接”民意。用網絡廣集民情、匯聚民智、引領風尚、推動創新，建立了網絡新聞發言人制度和限時辦結的“民意交辦單”制度，依托區網信辦推進網絡問政管理，逐步實現從辦公自動化、信息單向流動，向在線服務受理和政民互動轉變。五是“透明廚房”加大食品安全社會監管力度。利用陶然居等明星企業帶動效應，打造“透明廚房”實時視頻監控系統，主動開放食品制作流程，提升了企業對食品生產、采購、流通的自律意識，推動了食品安全質量上檔升級。

三、開展互動協同治理的五點啟示

重慶市江北區著眼于維護最廣大人民根本利益，著力構建網絡組織，完善基層社會治理機制，激發黨委、政府、社會組織、企業和公眾各方加強協同治理的動力，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高基層社會治理水平，促進基層社會治理模式的不斷轉變。江北區的實踐探索給予我們最重要的啟示是，基層社會治理的核心在于加強現代公民的培育和人與人社會關系的改善，努力促進人的全面發展，實現源頭治理。正如“促進社會協同是國家治理現代化的核心。從國家管理到國家治理，最大的區別就在于治理主體由單中心向多中心轉變，治理手段由剛性管制向柔性服務轉變，治理空間由平面化向網絡化轉變，治理目的由工具化向價值化轉變”[6]。這主要體現在以下五方面。

（一）加強社會自我服務，培育公民責任意識

中國共產黨第十八屆三中全會要求“及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求”，“促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督” 。隨著社會轉型的深入，公民個性化需求的迅速增長亟需克服“面對面”服務的局限性，而加強“點對點”的個性化服務。這就對加強社會自我服務提出了迫切要求。重慶市江北區通過志愿者聯盟、老馬調解工作法等載體構建志愿服務網絡和糾紛調解網絡，有效地統籌志愿服務活動，促進了志愿者組織的孵化、志愿者文化的推廣和志愿服務品牌化。這啟示我們要通過加強社會互助和社會自我服務，提高公民相互協作和互愛互助的意識和能力，減少對黨委政府的高度依賴，增強公民的自主性和社會責任感，“牢固樹立有權力就有責任、有權利就有義務觀念”[1]27，培育公民的奉獻精神，增強整個社會的團結友愛。

（二）打造公共交流空間，培養公民溝通理性

社會問題日益突出、公民維權意識日益增強的社會敏感期亟需克服公民極端情緒、增強公民溝通理性。中國共產黨十八大報告要求“培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態”。中國共產黨第十八屆四中全會要求“增強全民法治觀念，推進法治社會建設”[1]26，而法是由事物的性質產生出來的必然關系，是具有一定的普遍性和永恒性的理性規則[7]。因此，增強溝通理性、學會講道理是公民培養的根本任務和重要途徑。重慶市江北區的“老馬調解工作法”通過加強矛盾雙方的溝通交流，增進互信互諒，有效化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩定，在引導公民自我教育、自我管理、自我調解中發揮了重要作用。這啟示我們，要通過糾紛調解、微信微博、社區論壇、以案釋法、政務公開等多種方式，打造公共交流空間，豐富公民間溝通交流的渠道和形式，促進政府與民眾理性互動，探尋解決社會矛盾的最佳途徑，克服少數公民的極端情緒，培養公民的溝通理性，培育理性平和、謙讓包容、健康向上的社會心態，營造講科學、講民主、講文明、講法治的新風正氣，從根本上防止公民非理性情緒之下的極端行為的發生。

（三）樹立社會治理權威，增強公民價值認同

思想觀念深刻變化亟需加強公民價值導向。中國共產黨十八大報告要求，“用社會主義核心價值體系引領社會思潮、凝聚社會共識”。重慶市江北區的“老馬調解”以調解人的公平公正和高超的調解技藝為基礎，具有明顯的“老馬品牌效應”，呈現出很高的公信力和認同度，通過樹立“老馬”在糾紛調解中的社會治理權威，既加強了矛盾雙方的溝通交流，又增強了公民的價值認同，有效地消除目標分歧，促進矛盾雙方一致意見的達成。這啟示我們，用好“能人資源”、“名人資源”，在基層社會治理中打造糾紛調解品牌、提高第三方調解的調解能力和公信力，對于“培育和踐行社會主義核心價值觀”具有重要現實意義。

（四）提升社會資本存量，提高社會合作效率

社會信任不足、規則意識缺失、合作形式單一導致社會合作成本高昂，亟需提升社會資本存量。信任、規范和網絡等社會資本能夠通過推動協調的行動來提高社會效率[8]。江北區著力構建糾紛調解網絡、社會互助網絡、部門聯動網絡和群眾監督網絡，完善社會治理機制，加強依法治理，培育公民責任，增強社會互信，大幅度提升了社會資本存量，降低了交易成本，提高了社會合作效率。這啟示我們在基層社會治理中，加強社會合作的組織網絡建設，加強社會治理機制建設，加強社會規則建設，提高監管能力，增加違規成本，增強社會行為預期的確定性，從根本上增強社會互信，是提高社會合作效率的根本途徑。

（五）完善部門協同機制，加強公民權益保障

習近平總書記要求“處理好維穩和維權的關系”，強調“維權是維穩基礎，維穩實質是維權”。正如中國共產黨第十八屆四中全會要求，“強化法律在維護群眾權益、化解社會矛盾中的權威地位，引導和支持人們理性表達訴求、依法維護權益，解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題”[1]29。馬克思曾深刻指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”[9]。社會治理的對象或客體是社會關系，而社會關系的核心是利益關系。部門分割及社會監督、群眾監督的不足加劇“四風”盛行，導致公民權益不保的現象時有發生。這就要求打破部門分割的藩籬，建立部門聯動常態化機制，加強群眾監督，有效維護廣大公民的合法權益，實現源頭治理和標本兼治。重慶江北區搭建部門聯動網絡有效克服了部門相互掣肘的痼疾，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變，提高了政府公信力和執行力；江北區構建群眾監督網絡推進權力運行公開化、規范化，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，保證了權力正確運行。這啟示我們，建立部門聯動常態化機制，是形成基層社會治理合力、提高政府治理水平的重要保障；構建群眾監督網絡，完善群眾監督機制，是扼制基層社會治理中官僚主義和腐敗現象的重要手段。

四、破解基層社會治理難題的四項建議

基于重慶市江北區的實踐探索，針對基層社會治理普遍面臨的“四大難題”，提出“四項建議”，以期有力維護社會和諧穩定，推進國家治理體系和治理能力現代化。

（一）挖掘各地調解資源，打造糾紛調解品牌

一是立足各地的調解能手樹立地方調解品牌。各地要充分利用具有一定影響的基層領導干部、社區干部、司法干部、德高望重的居民村民、公眾人物、社會民間調解能手等的影響力，綜合運用支持、培訓、激勵、監督等手段發揮其社會矛盾調解作用，逐步樹立糾紛調解品牌。二是利用各級電視臺、黨報黨刊等主流媒體和新興媒體積極推廣各地的調解品牌，加強調解能手隊伍建設。加強對各地“調解團隊”的宣傳，放大調解品牌效應。各地黨委政府以及各級黨校要通過培訓、觀摩、實踐鍛煉、考核激勵等手段加強社會治理和群眾工作干部隊伍建設。三是通過品牌調解的杠桿效應聯動社會調解力量。各地要依托調解品牌，聯動各種社會力量致力于社會矛盾的化解，形成社會治理合力。

（二）整合各地志愿者資源，健全志愿者組織體系

一是開發志愿服務網絡平臺。整合各級各類志愿服務網和志愿者聯盟信息系統，建立功能強大、標準統一、接口開放的綜合性、集成性、共享性的中國志愿服務網絡平臺，實現分散的志愿服務活動的協調統一和規范有序。二是健全志愿者組織體系。各地整合志愿者聯盟，依托各級黨團的組織網絡健全志愿者組織體系，完善志愿者的招募、培訓、調配、激勵和保障機制。三是為志愿者聯盟提供場地、經費等物質資助。各級黨委政府要逐步下放權力為志愿者聯盟及各類社會組織留下發展空間。采取財政支持、社會募集、項目合作等方式設立志愿服務基金，以“政府購買服務、社會化推進、項目化運作”等方式，為志愿服務事業提供物質保障。在各社區、各商圈、各公共場所為志愿者及其組織規劃建設必要的活動場地。四是建立對志愿者和社會組織的社會考評機制和獎勵機制。以政府購買服務為核心，建立對社會組織的市場化競爭機制和激勵機制；以志愿服務積分制和愛心儲蓄為依據，對志愿者給予宣傳、表彰和獎勵。

（三）堅持條塊結合以塊為主，健全協同治理責任機制

一是建立條塊結合以塊為主的協同治理領導機制。賦予街道、鄉鎮（村居）對轄區各項工作的統一組織權、指揮權、調度權以及對區縣（街鎮）職能部門工作的監督權、評價權。二是完善分級分類限時辦理機制。各區縣以政務綜合信息平臺為依托，區縣、鎮街（部門）、村社三級社會服務中心以首接責任制為基礎，實行一站式服務，對群眾訴求按照普遍性程度、緊急程度、解決的難易程度、涉及相關部門的復雜程度分層分類提出解決方案，限時辦理辦結，并及時反饋。三是強化協同部門領導責任追究機制。建立由黨委、組織人事部門牽頭，由紀委、監察、社會治安綜合治理責任部門具體實施的部門協同責任追查機制，以互聯網信息及相關訴求信息、回應信息、處置行為等為依據，對公民投訴、矛盾糾紛及其引發的群體性事件等實施責任倒查，并對責任部門領導及責任人進行嚴格的責任追究，為部門協同提供體制機制保障。

（四）以群眾滿意為目標，完善群眾監督機制

一是完善基層干部工作績效群眾評價機制。以服務對象滿意度電話評價、電子評價為主，輔以定期問卷調查、群眾評議以及網上投訴等多種形式對基層干部的工作績效開展群眾滿意度測評。二是在基層干部任免中嚴格執行群眾測評制度。擴大群眾參加民主推薦、民主測評和考核談話的范圍，并將結果作為干部任免的重要參考。三是群眾訴求解決過程和結果公開機制。對群眾訴求的辦理程序公開、辦理結果公開、群眾滿意度測評結果公開，全程接受群眾和社會的監督。四是群眾投訴問責機制。對于群眾訴求的解決，達不到績效考核標準，或者出現工作差錯、工作失職者，要嚴肅追究責任，給予應有的處罰。

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