學(xué)校治理能力和水平的現(xiàn)實(shí)路徑

摘要：推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國全面深化改革的總目標(biāo)，基礎(chǔ)教育應(yīng)緊緊圍繞這一總目標(biāo)，將提升學(xué)校治理能力和水平作為教育改革的著力點(diǎn)。尊重教育規(guī)律是提升教育治理能力水平的前提，豐富教育民主是提升教育治理能力水平的基礎(chǔ)，建立現(xiàn)代學(xué)校制度是提升教育治理能力水平的關(guān)鍵，堅(jiān)持依法治教是提升教育治理能力水平的保障。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)教育;教育治理;現(xiàn)實(shí)路徑

中圖分類號(hào)：G47 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-9094（2015）02-0018-04

黨的十八屆三中全會(huì)把完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，這是我們黨的重大理論創(chuàng)新，也是我們黨新時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大創(chuàng)新實(shí)踐。中小學(xué)基礎(chǔ)教育貫徹落實(shí)十八大和十八屆三中全會(huì)精神，應(yīng)緊緊圍繞這一總目標(biāo)、總要求，將提升學(xué)校治理能力和水平作為教育改革的著力點(diǎn)。

教育是整個(gè)國家事業(yè)的一部分，我國教育事業(yè)也處在全面深化改革中。提升中小學(xué)治理能力和水平理應(yīng)成為深化教育改革的題中之義。要提升中小學(xué)校的治理能力和水平，首先要轉(zhuǎn)變治理理念。作為中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)，一要想清楚為何要提升學(xué)校的治理能力和水平，以明晰提升治理能力和水平的價(jià)值定位;二要弄明白提升學(xué)校哪些方面的治理能力和水平，以認(rèn)清提升治理能力和水平的核心要素;三要落實(shí)怎樣去提升學(xué)校的治理能力和水平，以探尋提升治理能力和水平的現(xiàn)實(shí)路徑。

筆者以一個(gè)基礎(chǔ)教育學(xué)校管理者的身份，就提升學(xué)校的治理能力和水平作如下思考：

一、尊重教育規(guī)律是提升教育治理能力水平的前提

治理作為一種對(duì)共同事務(wù)的管理和對(duì)各種利益的調(diào)和，是通過制度并運(yùn)用制度進(jìn)行的。治理和管理的不同，根本上是制度設(shè)計(jì)和制度運(yùn)行的不同，是制度的力量或制度產(chǎn)生作用的效果的不同。教育治理現(xiàn)代化的特征之一是教育治理的科學(xué)化。因此，中小學(xué)校要提升教育治理的能力水平，首先要尊重教育規(guī)律。

教育規(guī)律具有客觀性、必然性和普遍性。潘懋元先生曾說：“在諸多教育規(guī)律中，有兩條規(guī)律是最基本的：一條是關(guān)于教育與社會(huì)發(fā)展關(guān)系的規(guī)律，簡稱教育外部基本規(guī)律;一條是教育和人的發(fā)展關(guān)系的規(guī)律，簡稱教育內(nèi)部基本規(guī)律。”[1]這一論述對(duì)我們今天提升教育治理能力水平是有指導(dǎo)意義的，它告訴我們：基礎(chǔ)教育必須遵循教育形態(tài)與社會(huì)生產(chǎn)方式相適應(yīng)的規(guī)律，必須遵循教育進(jìn)程與學(xué)生個(gè)體身心發(fā)展?fàn)顟B(tài)相適應(yīng)的規(guī)律、認(rèn)知系統(tǒng)與動(dòng)力系統(tǒng)相協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)律、信息存儲(chǔ)總量決定個(gè)體發(fā)展程度的規(guī)律。[2]

提升教育治理能力水平，尊重教育規(guī)律，應(yīng)關(guān)注以下三個(gè)方面：一要正確認(rèn)識(shí)規(guī)律。在長期的基礎(chǔ)教育辦學(xué)實(shí)踐中，我們形成了一系列推動(dòng)基礎(chǔ)教育科學(xué)發(fā)展的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，比如：“優(yōu)先發(fā)展教育”，“育人為本”，“教育公平是社會(huì)最基本最重要的公平”，“教育是心靈與心靈的溝通，靈魂與靈魂的交融，人格與人格的對(duì)話”，“教育要發(fā)展，根本在改革”等等，這些規(guī)律性認(rèn)識(shí)是我們搞好基礎(chǔ)教育工作必須遵循的重要原則。二要自覺遵循規(guī)律。也就是要“尊重、敬畏中小學(xué)基礎(chǔ)教育的價(jià)值”，為學(xué)生未來的發(fā)展和幸福人生的獲取奠定基礎(chǔ)。三要科學(xué)駕馭規(guī)律。也就是要懂得基礎(chǔ)教育發(fā)展的復(fù)雜性和多樣性，作為學(xué)校的管理者能夠通過現(xiàn)象看到本質(zhì)、通過偶然發(fā)現(xiàn)必然、通過原因預(yù)知結(jié)果，把握規(guī)律性，增強(qiáng)主動(dòng)性，富有創(chuàng)新性，推動(dòng)學(xué)校教育事業(yè)又好、又快地科學(xué)發(fā)展。

二、豐富教育民主是提升教育治理能力水平的基礎(chǔ)

教育治理現(xiàn)代化的特征之二是教育治理的民主化。因此，中小學(xué)校要提升教育治理的能力水平，必須豐富教育民主。民主的訴求，在于讓教育治理和教育制度安排，能從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位。張樂天教授認(rèn)為：治理的完整表達(dá)是共同治理，強(qiáng)調(diào)的是一種民主性、協(xié)調(diào)性、公開性與透明性。[3]從基礎(chǔ)教育學(xué)校的微觀層面說，教育民主的內(nèi)容和形式不斷豐富發(fā)展，以下三個(gè)方面顯得尤為重要：

一是推進(jìn)“教學(xué)民主”。教育現(xiàn)代化的本質(zhì)其實(shí)是人的現(xiàn)代化，是充分順應(yīng)人性，讓每位孩子都最大限度地成為他自己;是充分挖掘潛能，讓每位孩子都竭盡所能地發(fā)揮自己的聰明才智。[4]我們將基礎(chǔ)教育的使命聚焦在培養(yǎng)適應(yīng)未來的終身學(xué)習(xí)者，就必須為師生創(chuàng)設(shè)豐富的民主的學(xué)習(xí)氛圍。“教學(xué)民主”強(qiáng)調(diào)對(duì)話教學(xué)，師生在真理面前角色平等，教學(xué)活動(dòng)成為師生精神對(duì)話的過程，讓真理在對(duì)話中敞現(xiàn)。[5]

二是建構(gòu)“課程民主”。雅斯貝爾斯說，教育是人的靈魂的教育，而非理智知識(shí)和認(rèn)識(shí)的堆集。[6]基礎(chǔ)教育的奠基性、復(fù)雜性、多樣性，必然要求我們的課程俯下身來為學(xué)生發(fā)展服務(wù)，學(xué)校應(yīng)提供多樣化、可選擇的課程體系，讓學(xué)生充分享有課程的自主選擇權(quán)，并改變課程消費(fèi)者的被動(dòng)角色，積極參與課程的開發(fā)與創(chuàng)生。讓學(xué)校教育為學(xué)習(xí)提供全程服務(wù)，讓學(xué)習(xí)成為師生個(gè)體生命的需求，不單純局限于認(rèn)知。

三是實(shí)行“治理民主”。一是強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化。由教師、學(xué)生以及學(xué)校關(guān)系人共同參與學(xué)校治理，特別是讓學(xué)生深度參與學(xué)校治理，有利于學(xué)生在治理學(xué)校的體驗(yàn)中強(qiáng)化公民意識(shí)、學(xué)會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)。二是強(qiáng)調(diào)治理形式的契約化。學(xué)校治理從強(qiáng)制性轉(zhuǎn)向協(xié)商式、契約式，涉及學(xué)校發(fā)展的重大事項(xiàng)，比如發(fā)展規(guī)劃、內(nèi)涵發(fā)展方案、制度建設(shè)等都應(yīng)吸收全體教師參與，這樣方案的產(chǎn)生、制度的設(shè)計(jì)便是教師通過協(xié)商達(dá)成的契約，而不再是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)制進(jìn)行管理;強(qiáng)調(diào)權(quán)力運(yùn)行的多樣化，學(xué)校權(quán)力的運(yùn)行不再是由上而下，可以是自下而上，更多的時(shí)候還可以是平行的。

三、現(xiàn)代學(xué)校制度是提升教育治理能力水平的關(guān)鍵

教育治理現(xiàn)代化的特征之三是教育治理的制度化。治理內(nèi)在地寓含著一種制度性，離開制度，人們無法想象治理的可能性或可行性。實(shí)施教育治理的本質(zhì)和核心是教育制度的改革與創(chuàng)新。因此，基礎(chǔ)教育學(xué)校提升教育治理能力水平的關(guān)鍵是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度。

傳統(tǒng)意義上的學(xué)校制度管理，是指根據(jù)國家教育方針和法規(guī)，依據(jù)學(xué)校工作任務(wù)和內(nèi)部管理要求，構(gòu)建有效的制度管理機(jī)制，使學(xué)校各項(xiàng)工作納入科學(xué)規(guī)范的軌道，實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理工作的良性循環(huán)，從而提高辦學(xué)效益，促進(jìn)教師和學(xué)生的全面發(fā)展。學(xué)校制度管理既包括相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)章制度和工作規(guī)程的建立，又包括這些規(guī)章制度能夠全面實(shí)施，確保學(xué)校各項(xiàng)工作正常有序運(yùn)轉(zhuǎn)的管理機(jī)制。我們講教育治理現(xiàn)代化并不是講不要學(xué)校的制度管理，因?yàn)橹卫硎菍?duì)管理的一種揚(yáng)棄。在基礎(chǔ)教育長期的管理實(shí)踐中，制度管理發(fā)揮過積極的作用，只不過以往學(xué)校的制度建設(shè)較多地停留在學(xué)校內(nèi)部的微觀領(lǐng)域，著眼于內(nèi)部管理制度、教學(xué)制度、課程制度等等的建構(gòu)，缺少學(xué)校治理的現(xiàn)代化。因此，基礎(chǔ)教育學(xué)校提升教育治理能力水平，必須對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行改革與創(chuàng)新。而這種改革筆者認(rèn)為是一種宏觀政策與微觀實(shí)踐的相互趨近。在這趨近的過程中，宏觀層面的教育行政部門和微觀層面的基礎(chǔ)教育學(xué)校應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：

一是構(gòu)建制度創(chuàng)新平臺(tái)。教育管理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理教育事業(yè)的制度體系，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的制度。[7]教育管理體系的建構(gòu)，需要教育行政部門和學(xué)校管理者有勇氣和智慧，既“破”且“立”，構(gòu)建好制度創(chuàng)新的平臺(tái)。比如，教育行政部門應(yīng)給予基礎(chǔ)教育尤其是高中教育在辦學(xué)模式、育人模式、課程設(shè)置等方面更多的自主權(quán)，建立多樣化的普通高中辦學(xué)水平評(píng)估辦法，豐富評(píng)估指標(biāo)體系，突出對(duì)辦學(xué)特色的評(píng)價(jià);學(xué)校內(nèi)部要?jiǎng)?chuàng)建有利于學(xué)生成長的寬松環(huán)境，開設(shè)選修課程，培養(yǎng)學(xué)生實(shí)踐能力、動(dòng)手能力，建構(gòu)師生共同參與的選修課程建設(shè)和學(xué)業(yè)成績?cè)u(píng)估等一整套考核制度。

二是建構(gòu)學(xué)校治理制度。根據(jù)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）的要求，建設(shè)“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系。政府實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變：從主要關(guān)注教育內(nèi)部需求向全面關(guān)注社會(huì)需求轉(zhuǎn)變;從對(duì)學(xué)校單一的直接管理向統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理和提供公共服務(wù)的宏觀管理轉(zhuǎn)變。社會(huì)要積極參與學(xué)校的辦學(xué)和管理，學(xué)校教育要增強(qiáng)辦學(xué)的社會(huì)適應(yīng)性。構(gòu)建一種新型的社會(huì)與學(xué)校的關(guān)系，激發(fā)社會(huì)參與辦學(xué)的熱情，擴(kuò)大社會(huì)參與學(xué)校管理的渠道，這也是現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的要求。從學(xué)校治理制度民主化、人性化的立場(chǎng)出發(fā)，讓各方利益相關(guān)者參與學(xué)校治理，特別要調(diào)動(dòng)師生積極性，促進(jìn)學(xué)校以人為本的發(fā)展。要切實(shí)保護(hù)教師合法權(quán)益，建立反投訴途徑，對(duì)投訴有關(guān)部門要核實(shí)情況后再行處理，嚴(yán)肅處理虛假投訴和惡意投訴，確保教師能管理、肯教育、敢教育。

三是創(chuàng)新治理體制機(jī)制。面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，中小學(xué)校教育必須通過內(nèi)部組織環(huán)境的改進(jìn)和各種資源的開發(fā)與利用，提高學(xué)校自我發(fā)展的能力。學(xué)校工作的推進(jìn)要建構(gòu)“政府促動(dòng)、家校互動(dòng)、師生聯(lián)動(dòng)、社會(huì)帶動(dòng)”的動(dòng)力機(jī)制，讓知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切有利于學(xué)校發(fā)展的源泉充分涌流，這是教育改革與發(fā)展的內(nèi)在要求。

教育有沒有活力，關(guān)鍵要看學(xué)校有沒有活力。[8]要最大限度地激發(fā)學(xué)校作為教育“細(xì)胞”的活力，必須形成自我約束、自我規(guī)范的內(nèi)部管理體制和監(jiān)督制約機(jī)制。《綱要》在確立建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的改革任務(wù)時(shí)，明確提出要完善中小學(xué)管理制度。基本要求是：完善中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制。完善校長任職條件和任用辦法。實(shí)行校務(wù)會(huì)議等管理制度，建立健全教職工代表大會(huì)制度，不斷完善科學(xué)民主決策機(jī)制。建立中小學(xué)家長委員會(huì)，引導(dǎo)社會(huì)和專業(yè)人士參與學(xué)校管理與監(jiān)督，進(jìn)一步激發(fā)學(xué)校辦學(xué)和治理的生機(jī)和活力。

強(qiáng)化教育督導(dǎo)，完善中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)制度，發(fā)揮教育督導(dǎo)“監(jiān)督和檢查”、“預(yù)警和指導(dǎo)”的功能，推動(dòng)學(xué)校端正辦學(xué)思想，規(guī)范辦學(xué)行為，實(shí)施素質(zhì)教育，提高教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展。責(zé)任督學(xué)依法依規(guī)，對(duì)學(xué)校進(jìn)行經(jīng)常性、隨機(jī)性的督察，可以增強(qiáng)辦學(xué)主體的教育法治意識(shí)，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)主體從“外控”走向“自治”，從而進(jìn)一步規(guī)范學(xué)校的治理行為。

四、堅(jiān)持依法治教是提升教育治理能力水平的保障

教育治理現(xiàn)代化的特征之四是教育治理的法治化。而法治的關(guān)鍵，則在于讓憲法和法律成為教育治理的最高權(quán)威，不允許任何組織和個(gè)人有超越法律的權(quán)力。目前，規(guī)范中小學(xué)校辦學(xué)并非缺少教育法規(guī)，而是令行不止。長期以來，之所以違規(guī)收費(fèi)、擠占課時(shí)、題海戰(zhàn)術(shù)、有償家教、體罰學(xué)生等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，是因?yàn)閷W(xué)校法治意識(shí)淡薄。因此，推進(jìn)依法辦學(xué)，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校教育的“監(jiān)督和檢查”，是提升教育治理能力水平強(qiáng)有力的保障。在具體的教育治理實(shí)踐中，應(yīng)將下列幾個(gè)方面作為抓手：

一是提高依法治理水平。目前教育部根據(jù)《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，正在研制依法治校的指標(biāo)體系，形成依法辦學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法，為政府、社會(huì)、家長監(jiān)督評(píng)價(jià)學(xué)校辦學(xué)行為和管理活動(dòng)提供依據(jù)。[9]中小學(xué)校要提高學(xué)校治理的法治化水平，堅(jiān)決杜絕有悖于法治原則的管理手段和規(guī)定。建立和完善有利于師生的申訴制度，讓每一個(gè)受教育者和教育工作者在學(xué)校管理中都能直接感受到法治的力量。學(xué)校條件許可的話，可以聘請(qǐng)法律顧問，為學(xué)校安全責(zé)任制度的落實(shí)和合法權(quán)益的維護(hù)提供必要的保障。

二是制訂學(xué)校管理章程。依據(jù)《教育法》《義務(wù)教育法》《教師法》等一系列教育法規(guī)，結(jié)合學(xué)校和社區(qū)等的實(shí)際，制訂學(xué)校章程，使學(xué)校各項(xiàng)管理和各項(xiàng)工作的推進(jìn)有章可循。聘請(qǐng)專家學(xué)者為學(xué)校發(fā)展規(guī)劃把脈，讓社區(qū)代表、家長代表、師生代表一起參與學(xué)校管理章程和未來發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃的制訂，共同規(guī)劃學(xué)校發(fā)展藍(lán)圖、構(gòu)建民主管理渠道、打造學(xué)校文化特色。成立新型的學(xué)校民主管理機(jī)構(gòu)校務(wù)委員會(huì)，進(jìn)一步協(xié)調(diào)學(xué)校、家庭、社會(huì)之間的關(guān)系，使得學(xué)校治理更多、更好地向服務(wù)育人的功能轉(zhuǎn)變。實(shí)行校務(wù)公開，公示有關(guān)大事、制度等學(xué)校改革發(fā)展的“著力點(diǎn)”，公示有關(guān)評(píng)聘、任免等事關(guān)教職工利益的“關(guān)注點(diǎn)”，公示招生、收費(fèi)等社會(huì)關(guān)心的“敏感點(diǎn)”，公示物品采購、財(cái)務(wù)收支等民主監(jiān)督的“重難點(diǎn)”，公示干部廉潔自律等廉政建設(shè)的“關(guān)鍵點(diǎn)”，增強(qiáng)教師、學(xué)生、家長、社會(huì)對(duì)學(xué)校工作的信任度。

三是強(qiáng)化教育評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)。在規(guī)范中小學(xué)辦學(xué)行為方面除建章立制外，強(qiáng)化教育評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)，對(duì)提升教育治理能力水平也是十分必要的。隨著“管、辦、評(píng)分離”的教育管理體制的逐步到位，學(xué)校更應(yīng)重視教育評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)的導(dǎo)向作用。在自覺進(jìn)行學(xué)校內(nèi)審的基礎(chǔ)上，還可以將教育評(píng)價(jià)交由社會(huì)組織或聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行教育評(píng)估監(jiān)測(cè)。客觀、科學(xué)、公開、公正的評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)，是增強(qiáng)教育治理針對(duì)性、有效性的前提。重視評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)結(jié)果的反饋，落實(shí)教育問責(zé)制，提高依法辦學(xué)、依法治教的約束力。

提升中小學(xué)校教育治理的能力和水平，是實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化的著力點(diǎn)。提升教育治理能力水平的現(xiàn)實(shí)路徑是立體的、多維的、整合的，這一實(shí)踐的過程依然是漫長和艱辛的，這更需要基礎(chǔ)教育學(xué)校工作者以時(shí)代的使命感和責(zé)任意識(shí)去銳意進(jìn)取，攻堅(jiān)克難。

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責(zé)任編輯：丁偉紅

Realistic Path for Promoting Competence and Levels of School Governance

GONG He-fa

（Jiangyin Senior High School， Jiangyin 214443， China）

Abstract： Promoting modernization of national governing system and competence is the general goal of China’s further reform， so basic education should closely center on the goal and try hard to enhance school governing competence and levels in the process of education reform. Respecting the law of education is the precondition， enriching educational democracy is the basis， establishing modern school system is the key， and sticking to rules of law is the guarantee for promoting the competence and level of educational governance.

Keywords： basic education; educational governance; realistic path