政策性銀行立法缺位

“國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行都在忙著修訂章程，爭取年內完成。”一位接近央行的人士對《財經國家周刊》記者透露，下一步相關部門可能會適時啟動立法研究，制定“政策性銀行管理條例”（下稱“條例”）。

到目前為止，我國尚未建立起針對開發性、政策性銀行的專門法律法規。僅在其他法律、法規中有零散性規定，并且缺乏銜接，沒有形成完整的法律體系。

“無論是開發性銀行還是政策性銀行，有關立法都有先天不足的問題，后天也沒有得到及時補上。現在立法落后于三家銀行的實際發展，阻礙了其功能的發揮。”國務院法制辦相關人士表示。

4月12日，三大銀行改革方案獲批，這為進一步推動立法程序奠定了基礎。上述國務院法制辦相關人士認為，針對三大銀行業務的獨特性，此次改革方案是“一企一策”，根據國際通行做法和實踐需要，立法的最終目標也應當實現三家銀行“一行一法”。

與國外立法先行的慣例不同，三大行都是根據《國務院關于金融體制改革的決定》發起而設立，運行和發展的主要依據都是銀行內部章程。

全國人大代表、央行南京分行行長周學東在今年全國人代會期間表示，中國進出口銀行、中國農業發展銀行等機構的章程自制定以來未做過修訂，有關業務范圍、治理結構、管理模式、風險控制機制、風險補償等相關內容已滯后于發展的需要。

《財經國家周刊》記者從央行了解到，此次三家銀行改革的重要一環就是修改各自的章程。“修改章程是為了規范經營行為，把改革落到實處。”前述接近央行人士表示，修改后的章程，最終要報國務院批準。

國務院法制辦人士評價道，章程實質是各個銀行的內部規范，沒有外部效力。其最終的解釋權也歸各個銀行。所以單靠章程難以彌補立法的缺失。

記者了解到，商業銀行在改制之后，基本上都建立起現代企業管理機制，除了接受本行章程的約束之外，還必須遵守《商業銀行法》、《公司法》等法律法規。而此前三家銀行未完全建立起公司治理架構，其性質也不太適用《商業銀行法》。

此次改革后，三家銀行將完善公司治理體系，也將被納入《公司法》的監管之下。

立法實踐滯后于三家銀行經營思路的轉變和業務領域的拓展。由于國內尚未有專門的法律來保障和規范開發性及政策性銀行行為，未對其進行法律定位，容易導致其業務發展出現搖擺，甚至引起爭議。

《財經國家周刊》記者了解到，在農發行成立時，扶貧貸款從農行劃歸農發行。此后，在糧食流通體制改革中，明確了農發行專門從事與糧食收購相關的貸款，扶貧貸款又劃轉給農行管理。

國家開發銀行在成立之初，被定位于重點支持“兩基一支”，而現在已經逐步向城鎮化、棚戶區改造等項目延伸。甚至在某些基礎設施建設貸款中，國開行與商業銀行的適用范圍基本一致，二者也存在競爭。這也導致有商業銀行曾屢次“上書”投訴。

“此次三大政策性銀行獲批改革，是因為成立20多年來經濟環境、經營任務發生了巨大變化，其職能定位需要調整。所以對管理體系也不能沿用從前，是時候提出立法了。”前述國務院法制辦人士說，立法是改革的頂層設計，立法跟上，更能確保改革落到實處。

“鮮有人知，我們在2004年政策性銀行啟動改制的時候就提出過立法規劃，也制定過草案，可最終在爭議中擱置。”前述國務院法制辦人士提起往事唏噓不已。

他透露，當時，國務院法制辦會同央行、銀監會等部委研究了國際通行作法，認為在“政策性銀行管理條例”的基礎上，突出三家銀行的各自特征，分別制定“國家開發銀行條例”、“中國進出口銀行條例”和“中國農業發展銀行條例”。然而多部門聯合起草的“國家開發銀行管理條例（草案）”和“中國進出口銀行的管理條例（草案）”，因存有較大爭議，最終落入塵封。

在《財經國家周刊》記者的采訪中，銀監會人士表示，他們一直都在積極推動立法研究;接近央行人士也表示，章程修訂完成后，會啟動立法。雙方也都坦承：目前尚無明確的時間表。