美國政府新機構如何產生

機構改革分為“急劇改革”和“漸進改革”。

布魯金斯學會的政府改革項目已進行5年，該學會研究員威廉·蓋爾斯頓和伊麗莎白·麥克艾爾文近日發(fā)表題為《機構創(chuàng)新：如何發(fā)生/為什么重要？》的論文，探討政府機構創(chuàng)新的發(fā)生機制，以及政府機構改革對公共政策和民主的重要性。這篇報告主要聚焦于導致新機構產生的改革，而非對舊機構的改革。

蓋爾斯頓和麥克艾爾文首先探討了機構的性質以及機構改革進程艱難的原因。他們認為，機構改革分為“急劇改革”和“漸進改革”?！凹眲「母铩边M程很快，一般由接近決策的人士主導，在決策過程中產生新機構，黨派分裂程度較低?！皾u進改革”因為進程緩慢、信息透明程度高，“漸進改革”經常落入黨派紛爭的窠臼。

兩位作者對幾個美國政府機構進行了案例分析。聯邦存款保險公司的創(chuàng)立是“急劇改革”的經典案例。當時整個國家的銀行系統面臨崩潰，聯邦存款保險公司應運而生，其創(chuàng)建過程具有快速、危機驅動、共識推動的特點。國土安全部則是“急劇改革”的另一個案例，它是在颶風危機時建立的。美國環(huán)境保護局的建立屬于“漸進改革”，進程緩慢，自下而上推動改革。國會預算辦公室、美聯儲處于“急劇改革”和“漸進改革”中間地。而搭建了二戰(zhàn)后情報機構、軍事、國家安全決策框架的1947年國家安全法案，反映的是長期問題。

政府的“急劇改革”方式多樣。有些“急劇改革”反映了危機時刻的緊急問題，而有些則是抓住了長期問題的機會之窗；有些反映了輿論的壓力，有些受到內部專家和當選政治家的驅動；有些改革有社會運動和私營部門推動，有些則由行政機構或國會推動。但有一點是基本不變的：政府基本形式的設定——特別是在議會共和體制內。改革需要克服慣性和抵抗，需要持續(xù)努力來改變現狀。

“漸進改革”有很多變數。有些新機構——比如國會預算辦公室和美國環(huán)境保護局運轉良好，因為他們的創(chuàng)建者在最初將任務和運行模式設計得很到位，在內能夠運轉，在外能得到信任。另一種情況是在機構創(chuàng)立之際將任務設計得相對狹窄，幾十年毋需改變，如聯邦存款保險公司。第三種情況是，機構創(chuàng)立時任務廣泛而模糊，但是有足夠的彈性隨著領導和環(huán)境而轉變。比如，國家安全委員會的運行方式隨著總統更迭而變化，取決于總統對國務院、國防部及其他情報機構的信任。

蓋爾斯頓和麥克艾爾文最后提出，若機構創(chuàng)新系由危機驅動，那么整個國家可能得付出巨大代價。眼前美國一個緊迫的情況是基礎設施的維修和現代化。如果沒有新的機構來管理基礎設施建設，大橋和大壩坍塌現象未來可能比比皆是。