審計風暴加速彩票變革

6月25日國家審計署年度4號公告《彩票資金審計結果》（以下稱公告）正式公布。加之此前財政部、公安部等八部委聯合發文禁止擅自利用互聯網銷售彩票的風波，從行業內到廣大彩民，相關討論久久不息。

此間，諸多媒體與行業人士曾對此做過相關解讀，但總體而言，外界對公告本身的理解以及行業相關問題的認知依然不夠到位。

主要問題在公益金，而非彩票本身

公告自身數據不夠詳實，概述解釋不夠明晰，過分突出了數字占比的表述，這直接將彩票行業推到輿論的風口浪尖。

公告公示后，輿論皆是“涉18省、上千億的彩票資金的使用出現問題”、“彩票業四分之一的資金有貓膩”等，這個定性幾乎讓所有彩民以及很多普通老百姓都誤認為是彩票發行、銷售環節出了很大問題。

按照《彩票管理條例》規定，彩票資金包括彩票獎金、彩票發行費和彩票公益金。從公告內容來看，出問題最主要的部分是公益金，涉及最大頭的彩票返獎部分并沒有問題。

在中國彩票管理中，彩票與公益金是完全脫離的。現行彩票公益金分配政策實行中央與地方五五分成。其中，上繳中央財政的彩票公益金按60%、30%、5%和5%分別用于補充全國社會保障基金、國務院批準的專項公益事業、民政部和體育總局具體安排的社會福利事業和體育事業。

而上繳省級財政的彩票公益金，則按照國務院批準的彩票公益金分配政策，堅持依照彩票發行宗旨使用，由省級財政部門與民政、體育等有關部門研究確定分配原則。

國外部分地區在發行某一種彩票的時候，往往會事先明確彩票的用途和去向，所以從銷售一直到最后資金（公益金）歸集和使用都是很清晰的一條線管理。

中國的彩票公益金是個大池子，當所有資金匯總后由財政統一進行分配和處置。這種情況導致部分資金使用情況不清，來龍去脈不清。說彩票具有公益性，但彩民買的這張彩票最后公益到哪里了？彩民不知，甚至彩票發行、銷售機構也無權置喙。

彩票公益金確實是屬于彩票資金，但中國彩票資金的組成、監管、分配、使用是有別于其他國家的。公告發布方應將其中的環節進行剝離、解釋，到底哪個環節、哪些部門產生的問題都應該明確，避免讓人對整個彩票行業產生更多的誤解。

盲目追求銷量是問題爆發根源

彩票行業長期以來“銷量為王”的錯誤導向是諸多問題爆發的根源。包括銷售機構獎金發放不規范，擅自利用互聯網售彩等，都是在這個指揮棒下進退失據、動作變形的體現。

審計中問題之一是發現彩票銷售機構人員收入超標。那么，為何會超標？這個問題要具體分析。

簡單來說，一個省級彩票發行中心有三種人員編制，公務員、事業編和企業聘用。省中心是要承諾銷量增長指標的，這與地方政府的收益直接掛鉤，同時也不得不與機構內的三種人員收益掛鉤。這種情況下，為了刺激推動銷量，在收益分配上肯定會出現“因地制宜”的不同標準。

另外，除了激勵員工，這些機構還要想方設法去提升銷量，互聯網售彩就是他們第一個能想到的大招。而在銷量為王為前提下發展互聯網售彩時，各種問題也相繼出現，包括系統安全性、支付安全性、盜打，吃票、宣傳不規范、惡性競爭、預防問題彩民等問題接踵而至。

實際上，“互聯網+彩票”的大方向在中央高層已經得到高度肯定，7月1日，國務院印發了《關于積極推進互聯網+行動的指導意見》，互聯網彩票未來的發展和前途不可限量。

“互聯網+彩票”是好，但如果在不夠審慎的態度下操作，反倒成為一種行業亂象。當某一個或者幾個省大搞互聯網售彩時，不跟進的省就會被動，于是大家一哄而上，結果可想而知。

這說明網絡售彩的開放必須審慎，必須嚴加監管，在強調社會責任、風險意識、彩民權益保護、嚴格監管的前提下，互聯網售彩會在審慎推進的前提下，適度、逐步地放開。

考慮到上述因素，建議中國彩票業必須遠離“銷量為王”的錯誤導向。應以社會責任為先導，在娛樂、公益的心態下推動彩票業蓬勃發展。

要實現這一良性導向，迫在眉睫的課題就是彩票銷售機構的變革。在現行法律條規下，省級彩票中心是彩票的銷售單位，并沒有監管、發行的職責。在實際執行中，這幾項權責卻混搭在一起。

因此，有必要對省級彩票中心重新定性、定位。什么是銷售單位？銷售單位應該就是企業，如果先把省級彩票中心改制成企業，管理發行職能回收到中央一級單位，或者回到省級監管部門，很多問題都會迎刃而解，不會再出現省級彩票中心既缺乏工作動力，身份又很尷尬的狀態。

“國家彩票”概念呼之欲出

國家審計署公告公示后，財政部再次提及“國家彩票”。這意味著彩票業體制改革或許被重啟，同時基于“大部門”概念而衍生出的很多行業問題也有望得到解決。

“國家彩票發行機構”一詞是在今年4月八部委聯合禁止互聯網售彩的文中首次出現。以前《彩票管理條例》只提出過“彩票發行機構”一詞，“彩票發行機構”在原《條例》中僅僅指中國福利彩票發行管理中心和國家體育彩票發行管理中心。

所謂國家彩票概念是指各國政府在設立、發行彩票時，從國家整體戰略、布局出發，并不針對或者傾向于任何部門而設立、發行的彩票。這樣就意味著原有彩票發行機構概念有可能會有進一步的外延。就國家彩票概念而言，未來彩票公益金的覆蓋范圍將越來越廣，可以涉及民生、文體、環保、醫療、教育、軍事等各個領域。

這個大方向無疑鼓舞人心，因為它不僅僅是一個概念，而且會解決很多問題。以彩票公益金使用為例，現在都是沿用財政部的《公益金管理辦法》進行規范。這個辦法由彩票監管部門制定，是否進行過公開聽證？是否代表了國家整體利益？國家彩票的出現，將有望厘清這些問題。

審計未提及的行業弊病

目前我國不僅沒有“彩票法”，涉及彩票參與者權益的法規也是無人問津。彩票之所以有年近4000億銷售額，主要靠彩票購買者的支持和付出，對這個群體的責任和義務如何體現？

彩票與博彩雖然只有一墻之隔，但其具有博彩的負面性是必須承認的，如何做好彩民心理疏導，防止問題彩民的產生，禁止未成年人購彩等等問題都是彩票從業者的責任。

全國有50多萬彩票站點，這些站點為彩票業發展付出了巨大的努力。他們的生存環境如何，店面盈虧狀況如何，打票員的社會保障如何解決，這些問題都要有機構來負責。

此外，我國彩票站點的管理、規范、宣傳沒有制定統一標準。有媒體報道引用的數據顯示，中國大陸每年有近萬億元（數據來自網絡）非法賭資外流。事實上，我國部分站點也經常會受到私莊的威逼利誘，如果管理和保護規范不到位，在這個環節出的問題，會影響到彩票業的長遠發展。

我國彩票業發展至今30年，仍然沒有一家全國性的行業協會，彩票業參與者和彩票的監管、發行、銷售幾者間無法進行常態的溝通、交流，呈上不通，下不達的態勢。

體彩福彩不如合并

在中國彩票分為體彩和福彩兩大塊，除去歷史原因，這種劃分的重要目的是為了在優勢互補和良性競爭的前提下，共同推動彩票行業的發展。但在樂透型和數字彩票上，兩彩中心都是各有各的玩法，部分玩法甚至規則和形式完全一致。

同時由于區域差異，任何銷量強勢的一方都會自然地排斥另一方。體彩強勢的省份不允許福利彩票和其共同經營，福彩強勢的省份也不允許體彩與其店面共同經營。

這種怪異的形態已經阻礙了彩票業正常的發展。彩民只知道彩票，只知道彩票是國家的，并不會區劃到底是體育的，還是福利的。

按照優勢互補，共同發展的原則，體育彩票就應該在賽事、競技方面突出自己的優勢，做好競猜類彩種的發行、銷售。而福利彩票則應該在樂透、數字方面加強彩種的娛樂化、趣味化設計。

如果這兩者不能利用各自優勢共同成長，那還不如考慮把兩彩中心直接合并。

改革箭在弦上

隨著互聯網等各類創新技術的崛起和社會發展，關注并參與彩票的機構與彩民越來越多，2015年彩票年銷售額突破4000億元已經不在話下。但發展了近30年的中國彩票，至今連一部“彩票法”都沒有，無統一的行業規范、標準，無行業協會，甚至連彩票監管、發行、銷售三者間的責權關系都很難厘清。無法可依，無從治理，常此以往，彩票將何去何從？

國家審計署的18省審計，肯定了彩票業為國家發展帶來的巨大貢獻，但也揭示出彩票業暴露出的種種問題，整個行業都應該引起足夠的重視并開始警醒。

18省審計也清晰地表明，國家對彩票行業高度重視，國家彩票概念的推出和實施已經迫在眉睫，就彩票業頂層設計，國家已開始再次布局甚至即將進行重置。彩票機制和體制的改革已箭在弦上。

（作者系中國彩票行業沙龍創始人，亞洲責任博彩聯盟創設主席）