反思土地調控

2006年《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》出臺以來，土地參與房地產市場宏觀調控似乎成了不證自明的真理，國土管理部門在參與調控上不斷提出各種思路，制定各種政策。但是作為一系列的公共政策，土地調控的理論基礎是否扎實，土地調控的政策可操作性如何，并沒有經過充分討論。

9年時間過去了，相關理論缺陷與操作中的問題逐步顯現，也具備了從績效上考察土地調控是否有效的有關案例與事實基礎，據此可以多角度對土地調控進行反思。

尷尬的調控新政策

今年3月，國土資源部與住房城鄉建設部發布《關于優化2015年住房及用地供應結構促進房地產市場平穩健康發展的通知》（下稱《通知》），針對一年來房地產市場低迷的整體形勢，提出“促進房地產用地結構調整”。

通知指出，在房地產供應明顯偏多或在建房地產用地規模過大的市、縣，研究制訂未開發房地產用地的用途轉換方案，通過調整土地用途、規劃條件，引導未開發房地產用地轉型利用，用于國家支持的新興產業、養老產業、文化產業、體育產業等項目用途的開發建設。

這體現出國土資源部與住建部在參與宏觀調控，通過土地供應數量與用途聯動的方式，對產業、地方發展乃至宏觀經濟進行調節。

回顧兩年前，國土資源部提出要加快供地以抑制2013年房價的快速上漲，對于供地落實率低的城市進行專項督察。在落實供地率的要求下，2013年全國住宅用地供應13.82萬公頃，同比增加24.7%，相當于前5年平均實際供應量9.64萬公頃的143%，為歷年最高水平。

當大量出讓的住宅用地進入開發周期時，遇到2014年初開始的房地產下行周期，造成大量土地閑置。尷尬的是，兩年后的今天，當初督促供地的主體又要求改變土地用途來消化當年督促多供出去的土地。

這種尷尬恰恰來自角色定位錯位，一方面國土系統是地方土地一級市場供應的惟一主體，另一方面又肩負著土地參與宏觀調控的重任。房價上漲時候不追加供地，必然會承受社會各界的指責，面對“地價抬高房價”言論必須以擴大土地供應來緩解社會壓力，也順帶證明國土部門在積極參與調控。

但是土地的開發是一個長周期過程，從政府供應土地到企業拿地、規劃設計跑流程到最后建造施工直至竣工入住，需要三年以上。在這么長的期間內并不能保證房地產市場不出現波動，一旦市場變化，企業往往通過停止開發以減少投入和可能的損失。

但承擔宏觀調控責任的部門，對于這種市場的變化反應明顯滯后，難以作出及時、適度的應對，這很容易引出對土地是否能夠發揮出所期望的宏觀調控功能的擔憂。

《通知》提出的這項政策的難點是，轉型利用如何操作？

高價拿來的房地產用地，轉型做養老、文化、體育等產業，企業不會答應。所以國土資源部提出：“對按照新用途或者新規劃條件開發建設的項目，應重新辦理相關用地手續，重新核定相應的土地價款”。但是《通知》并沒有明確地方政府是否退還差價，這就使得很多企業考慮是否值得去轉型利用。

大量已供應土地要轉型利用的城市，必然是房地產市場下跌較快的地方，當前經濟形勢不好，各地財政收入上漲緩慢甚至負增長，而2014年以來這一類城市更是面臨土地出讓金大幅下滑，并無能力支付這個差價，如何去推動企業轉型利用？賣地較好有支付能力的地方，卻不需要考慮轉型利用問題，這種錯位讓調控者在邏輯上難以自洽。

對土地調控的反思

就這樣一個例子可以看出，國土部門兼具調控、管理與供應土地多重角色引出的各種具體的調控與管理政策的沖突，以及土地調控自身在理論與可操作性上的缺陷，帶來土地調控在實際效果上遠不如人意。

以房地產市場土地供應為例，土地調控要起到彌補市場的作用，至少要在以下三個方面盡善盡美：

1、全面掌握市場信息，包括已出讓的土地數量、已供未建面積、在建面積、已銷售的住房面積等，對于國土資源部這個層級就要求掌握全國的信息。問題是，全面數據獲取的難度、滯后性以及真實性，從來就沒有得到很好的解決。

2、調控者能根據市場信息作出準確判斷，并制定相應的市場策略。在掌握了全面數據基礎上，要求調控者能準確地判斷市場現狀，同時還要綜合國家宏觀經濟發展的趨勢，對市場作出準確的趨勢判斷，并針對發展趨勢，提前制定出正確的市場策略。要做到如此龐大的數據處理與市場預判，難度自然不少，而現實中每次都是市場變化后才匆匆去應對。這不僅是個人能力問題，如此龐大的經濟運行數據的處理和判斷，本來就是不可解的，這也是市場存在的理論基礎。

3、調控政策可以從上到下完整地貫徹執行。假設前兩點調控者都能做到，制定了完美的調控方案，還要面臨一個地方政府在執行時候的配合問題。地方政府受制于任期，需要短期內作出自身的政績，對于各種政策傾向于有利于自身政績建設的積極執行，有礙于自身的就拖延阻攔。前者如中央號召發展新能源產業，各地競相壓低土地價格以及幫助融資去發展本地的光伏產業，導致我國光伏產能過剩。后者如此次的轉型利用如何補差價，在如此緊張的財政形勢下地方政府難以去執行。

建立“彈性供應機制”

在未來一段時間內，我國城市土地一級市場的供應主體還會保持政府壟斷格局，在這樣的格局下政府如何供應土地是必須要解決的一個問題。

市場起作用，是因為供求決定價格，價格又指引資源配置。在政府壟斷土地一級市場的格局里，房地產市場供求關系決定的房價如果作為政府調整土地供應的依據，由于土地供應后形成產品需要一個很長的周期，它不可能像利率調整對所有經濟主體立刻產生影響一樣，對房地產市場的供求關系產生立竿見影的效果。因此跟著房地產價格變動去變化土地供應，永遠沒有辦法擺脫踏錯節奏的后果。

在政府壟斷一級市場供應不變的情況下，可以考慮這樣一種彈性的供應機制：政府一級市場的穩定供應+二級市場的彈性變化。

具體操作如下：

1、政府根據城市經濟與人口的增長，給定未來一段時間，比如5年和10年的土地供應總量，并按年度平均分配，公告給市場，既保證市場的基本供應，又穩定市場預期，避免政府成為市場波動的因素?，F在各地都在開始劃定城市發展邊界，這恰恰說明城市土地供應未來必然會在更嚴格的限定下，政府可以供應土地的規模也相對比較好確定，確定后分步供應，穩定市場預期。

2、真正放松二級市場，尤其在城市更新、舊城改造中，強調原土地使用主體的開發主體地位，政府制定好規劃，把開發權賦予給原使用者，由其根據市場情況與自身收益來考慮是否啟動，何時啟動。在市場價格上漲的時候，收益提升會自然帶來更多城市更新改造的土地進入市場，起到調整供應彈性作用。市場價格不高的時候，政府供應土地可以支撐，這一部分的彈性就會自然收縮。這一類模式其實在2013年國土資源部頒布的有關城鎮低效用地再開發的試點意見中已有初步的構建。

根據科斯在《耐久性與壟斷》一文中提到的基本原理，土地是耐久的，之前供應的土地可以成為之后供應土地的競爭者。過去我國土地二級市場包括城市更新改造都被政府控制過于嚴格，沒有形成一級市場壟斷下的市場彈性補充的作用。現在恰恰可以考慮如何構建這樣的一種市場形態。