“十三五”：智囊與課題

近一個世紀前，孫中山在《建國方略》中以“至進步、至莊嚴、至富強、至安樂”來勾勒未來中國。中國共產黨人大大提升并充實了這一理想。習近平說：中國夢歸根到底是人民的夢。

至2021年，中國共產黨將迎來百歲生日。第一個“百年目標”即將完成時，中國處于怎樣的發展階段，會實現哪些發展目標，以怎樣的坐標和姿態立于世界？這些問題延承百年，破題時日可待。這也是“十三五”規劃的要義。

在經濟新常態下，“十三五”規劃既需要提綱挈領，調整發展路徑，理順發展目標，又需要凝聚社會共識、催生改革動力。如何以戰略思維和全局眼光統籌發展與改革？“十三五”規劃的調研已漸縱深。

解密“十三五”規劃核心智囊

專家委員會陣容堪稱強大，55位成員來自政府部門、權威智庫和著名企業。

文/《財經國家周刊》記者 宋怡青 聶歐 劉琳

一

場大型政策 “頭腦風暴”正在進行中。這一切都服務于緊鑼密鼓醞釀中的“十三五”規劃。

“十三五”規劃是以習近平為總書記的黨中央將做出的首個五年規劃，不僅體現未來經濟社會發展的新思路。“十三五”規劃更是實現全面建成小康社會目標的細化方案，將吹響跨越中等收入陷阱、邁向高收入國家的號角。

“十三五”規劃編制過程中，需要大量聽取專家智囊意見。今年由中央財經工作領導小組辦公室原主任王春正、經濟學家林毅夫領銜，55位來自各個領域的翹楚組成“十三五”規劃專家委員會。這是“十三五”規劃編制的核心智囊團。

“十三五”規劃的編制還要廣泛征求民意。國務院總理李克強多次提到“高手在民間”。此次“十三五”規劃《綱要》編制工作領導小組和起草小組通過媒體、網絡、微信等平臺廣撒“英雄帖”，征集大眾意見。

此外，阿里巴巴、復星集團等企業也首次承擔了“十三五”規劃前期課題研究工作。經合組織（OECD）、亞洲開發銀行等一些“洋外腦”也接受委托，積極參與，就中國經濟轉型等問題參與研究。

《財經國家周刊》記者近期訪談多位“十三五”規劃專家、參與討論的企業代表以及參與規劃起草的官員，管窺“十三五”規劃智囊團隊的群貌。

專家如何甄選

今年3月，國家發展改革委網站公布了“十三五”國家發展規劃專家委員會名單，中央財辦原主任、國家發改委原副主任王春正為委員會主席，著名經濟學家林毅夫為副主席，委員會秘書長由國家信息中心黨委書記、常務副主任杜平擔任。

專家委員會陣容堪稱強大，55位成員來自政府部門、權威智庫和知名企業。

這些專家里面既有參與過“十五”計劃、“十一五”規劃、“十二五”規劃編制工作的“老兵”林毅夫；也有初次參與五年規劃編制的新手，如中國社會科學院信息化研究中心主任汪向東。

山東大學黨委書記李守信，曾任國家發改委發展規劃司司長，參與起草過“十二五”規劃，此次也在“十三五”規劃專家委員會名單上。

國家發改委發展規劃司人士告訴《財經國家周刊》記者，此次超過半數的專家都是“十二五”規劃專家委員會成員，這是為了保持政策的延續性。此外，根據“十三五”時期的發展形勢和重點任務，發改委也對專家的規模和結構進行了調整。

在選聘專家的標準上，前述發改委人士說，一是注重專家的權威性。著重考慮選聘在相關領域具有權威地位、有較高知名度和較高專業研究水平的專家，為“十三五”規劃的制定提供咨詢和論證。

二是注重專家背景的多樣化。這樣可以廣泛凝聚專家資源，使得最終的規劃更周全，也更科學。三是注重結合“十三五”發展階段特征，圍繞著重點任務，選聘為實現轉型升級、創新驅動出謀劃策的人士。

專家來自何處

《財經國家周刊》記者發現，55位專家均為經濟、科技、法學、環保、公共政策等各研究領域的翹楚。其中46位專家擁有博士學位或者擔任博士生導師，占比高達80.7%。

近半數的專家擁有海外留學或擔任海外訪問學者的背景。前述國家發改委人士稱，目前世界經濟增長格局、國際產業分工、地緣政治環境等都在發生深刻變化，“十三五”規劃的編制也必須大膽創新，強化全球視野和戰略思維，所以吸納有海外工作、學習經歷的專家非常有必要。

在工作單位分布中，來自中國社科院的最多，共有6位；其次是北京大學，有5位專家入選；清華大學有4位專家入選。

55位專家中，從事經濟領域研究的最多，有18位。中央財經領導小組辦公室副主任韓俊、中國社科院副院長李培林、國務院發展研究中心原副主任劉世錦、北京大學國家發展研究院教授周其仁、清華大學經濟管理學院院長錢穎一等知名經濟學家均在列。

工程科技研究領域的專家數量僅次于經濟領域，有10位。囊括了中國科學院院長白春禮、中國醫學科學院原院長劉德培、中國嫦娥工程總指揮欒恩杰、中國環境科學研究院院長孟偉等著名科學家。值得一提的是，有5位專家是兩院院士。

專家委員會在年齡結構上“老、中”兼備，主要集中在60歲左右。其中，國務院發展研究中心金融研究所副所長巴曙松年齡最小，46歲。清華大學教授、中國工程院院士錢易年齡最大，79歲。

專家的“身份”

“十三五”國家發展規劃專家委員會里包括了4名企業家，分別是中糧集團董事長寧高寧、中國銀行董事長田國立、格力集團董事長董明珠、比亞迪公司董事長王傳福。

對于這些企業家的入選，國家發改委人士表示，十八屆三中全會提出，要更好地發揮市場對資源配置的決定性作用，實際上就是要更好地讓企業作為微觀主體，在決策中起更加直接、更加自主的作用。所以在“十三五”規劃中會特別重視更好地發揮企業的作用。

王傳福是唯一入選的民營企業家。他1995年辭職，創辦比亞迪公司，短短幾年時間，發展成為中國第一、全球第二的充電電池制造商，2003年比亞迪進入整車制造行業。有評論稱，在目前大眾創業、萬眾創新成為經濟增長新引擎的背景下，王傳福的入選正契合這一態勢，可以為“十三五”期間如何營造創業氛圍，建言獻策。

“十三五”規劃專家委員會中，賈康、劉世錦、馬懷德、孟偉、薛瀾等16位專家，曾為中央政治局集體學習授課。

清華大學公共管理學院院長薛瀾就“培育發展戰略性新興產業研究”、“當代科技發展趨勢及我國的科技發展”等問題，兩次為政治局集體學習授課。

中國社會科學院副院長蔡昉就“實施更加積極的就業政策”、“在新的歷史起點上推動我國經濟社會又好又快發展”、“世界就業發展趨勢和我國就業政策研究”等問題，三次坐上政治局集體學習的講臺。

中國政法大學副校長、中國首位行政訴訟法學博士馬懷德是名單中唯一的法學專家，軍事科學院作戰理論和條令研究部部長、少將張世平是唯一的軍事領域專家。

“頭腦風暴”說了什么

《財經國家周刊》記者了解到，按慣例，55位專家將參加“十三五”規劃基本思路的討論、評估、論證；對規劃重大專題提出咨詢意見。

今年4月，“十三五”規劃專家委員會召開了全體會議，專家被分成了兩組，在位于北京市順義區的國家發改委培訓基地，用一天時間討論了“十三五”規劃的基本思路。

一位與會專家透露，本次會議上，國家發改委提供了“十二五”規劃完成情況的總結材料，介紹了“十三五”規劃的基本思路。與會專家都收到一個冊子，寫上建議和意見后，提交會務組。

會上，有關政策的建言和辯論已經開始。有專家提到，互聯網經濟歸于虛擬經濟，強調其危險性。中國社會科學院信息化研究中心主任汪向東則提出電子商務的逆勢高速發展是穩增長、促轉型的重要動力，政策的著力點要順勢而為，否則轉型無法完成。他建議在“十三五”規劃中加強對互聯網經濟和電子商務的相關政策表述。

中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所研究員汪同三在會上建議，“十三五”規劃要回答好三個問題：一是如何說清“走出去”的錢從哪兒來，國內需求和“走出去”資金如何平衡利用？二是能否一改之前對投資諱莫如深的態度，科學理順投資與消費拉動經濟增長的關系？三是如何確定“十三五”期間的GDP增速目標，做到穩增長與調結構并重？

前述與會專家透露，按照以往經驗，全體會議還將召開兩次，分別討論、審議“十三五”規劃的基本框架。

除了全體會議之外，專家們要參加分組討論會，參與調研會，并參加個別任務的分配會。

會議討論僅是專家參與“十三五”規劃的一種形式，不少專家承接了課題研究，闡明建議。

例如，國家發改委布置的“十三五”規劃前期研究中，將文化列成一個單獨的課題。領銜這一課題的上海交通大學城市科學研究院院長劉士林表示，“十三五”規劃基本思路應在“加快經濟發展方式轉型”，“加快社會治理體系建設”的基礎上，再加上“加快文化創新體系建設”，“十三五”末，我國有望初步建成社會主義文化強國。

這些專家都在各自領域有著重要的影響力，他們可以通過公開發表文章、參加部委或地方政策制定、參與規劃評審等多種方式，參與到“十三五”規劃制定中。

還有哪些“外腦”

專家委員會僅是“十三五”規劃智囊的一部分。本著廣開言路、廣納善策的原則，在“十三五”規劃前期調研中，國家發改委就開始不斷借助“外腦”。

《財經國家周刊》了解到，就“十三五”規劃基本思路，國家發改委從2013年下半年曾經針對不同領域，提出了80多個課題研究。

這些課題研究有的面向全社會進行公開招標，所有研究機構都可以按照選題指南報名競標。國家發改委共收到265份課題申請書，經專家評審后有 27個機構25個課題入選。

另有的課題是直接委托研究。一些在國內外有影響力的企業接受了委托，如阿里巴巴集團承接了信息經濟研究課題；上海復星集團承接了大健康產業課題；而民生銀行則承接了金融體系改革的研究課題。

前述國家發改委人士透露，之所以聘請這些企業，看中的是他們對新經濟模式、新技術的深刻理解。

除企業之外，“十三五”規劃的前期研究借助了“洋外腦”。經合組織（OECD）、亞洲開發銀行等國際機構，就世界經濟發展趨勢及中國經濟轉型問題提供了意見和建議。而美國的一家公司則就世界技術未來的走勢及對中國的影響，給出了自己的評估報告。

“洋外腦”與國內智囊的雙重驅動，有助于“十三五”規劃的制定者能站在全球的視野，及時掌握世界經濟、產業發展的最新趨勢和理念。

一位參與過國家“十二五”規劃制定的人士透露，此前諾貝爾經濟學獎得主斯彭斯（Spence）、戴蒙德（Diamond）、羅默（Romer）等知名專家學者都曾接受委托，就中國向知識型經濟轉型提出研究建議，也收到了不錯的效果。他預計，“十三五”規劃或將繼續聘請這些世界級經濟學家進行研究，確保決策的專業化、科學化。

前述國家發改委人士稱，之所以聘請如此多的機構進行研究是因為：同一個問題，不同主體可以從多角度提出構想，有利于規劃制定者拓展視野，廣泛吸取不同觀點。

《財經國家周刊》記者了解到，此次“十三五”規劃，還對重大項目、重大政策、重大工程進行了研究。這也是國家制定五年規劃首次就這些內容開展專門研究。

大眾建言獻策

國家發改委主任徐紹史提出，要堅持開放民主編制規劃，使“十三五”規劃更加適應時代要求，更加符合發展規律，更加反映人民意愿。

“十三五”規劃的制定不僅大量聽取專家智囊的意見，還力求接地氣，即采取更多形式征求和搜集公眾的意見。

征求公眾意見除了傳真、郵寄、媒體、電子郵件等傳統渠道外，國家發改委還首次開通了“建言‘十三五’”微信公眾平臺，邀請公眾參與國家“十三五”規劃編制，共同謀劃國家未來發展。國家發改委也通過該平臺發布“十三五”規劃編制工作最新動態。

《財經國家周刊》記者了解到，目前該平臺收到了上萬條建議，從建言內容看，涉及的內容非常廣，幾乎包括了社會經濟發展的各個方面。公眾關注最多的還是民生領域，如醫療衛生體制改革、養老等問題。

國家發改委人士稱，打開決策窗口，將征詢意見的主體定位為社會公眾，收到的建言最為廣泛，主題也更貼近民生。正如國務院總理李克強所言“高手在民間”。

“十三五”大課題

規劃要取得好的成效，科學的前期研究就變得尤為重要。

文/《財經國家周刊》記者 劉琳

“我

們很期待再過一段時間，就可以通過草案初稿看到課題的研究成果，是如何被采納到‘十三五’規劃中了。” “十三五”國家發展規劃專家委員會委員、上海交通大學城市科學研究院院長劉士林對《財經國家周刊》記者表示。

國家發改委在5月5日召開了“十三五”規劃《綱要》編制工作領導小組和起草小組的第一次全體會議，意味著《綱要》編制工作正式啟動，預計今年年底前《綱要》草案將形成初稿。

早在2014年4月23日，國家發改委發布“十三五”規劃前期研究重大課題遴選公告。劉士林在2014年5月承接了其中的文化類課題：“十三五”建設社會主義文化強國研究，并在11月份將研究成果提交了國家發改委。

《財經國家周刊》記者了解到，上述國家發改委發布的重大課題基本都已在去年底或今年初結題。而各部委與地方政府在編制自身的“十三五”規劃前也都啟動了重點課題研究工作。大部分課題在今年年中陸續收官，進入成果提交或匯報總結的環節。

“‘十三五’規劃與以往五年規劃的背景，還是有較大不同的。”一位接近國家發改委的人士表示。過去多年，我國都在延續經濟高速增長的道路上前行，但“十三五”時期，中國勢必進入一個經濟社會發展的重要轉折期。

“未來將面臨一系列的新問題、新任務，規劃要想取得好的成效，科學的前期研究就變得尤為重要。”上述人士稱。

少而精

“少而精，是‘十三五’課題與以往有所不同的地方。”上述接近國家發改委的人士表示。

“十三五”規劃的25個前期研究重大課題均由國家發改委設定，并根據課題清單公開遴選承接單位。相比之下，“十二五”規劃前期重大問題研究選題指南則公布了39個選題方向，由課題申報單位按照這些方向上報課題，最終國家發改委確定了60項入選課題。

“雖然課題數目減少了，但很有針對性，覆蓋了正在面臨且未來五年將對國家發展有重大影響的問題。”上述人士說。

從課題內容上來看，經濟類課題占據了大半部分，“十三五”經濟轉型升級動力機制和制度環境研究、經濟結構調整的主攻方向和戰略舉措研究等大約一半課題，都與經濟發展或改革有直接關系。

與“十二五”時的課題對比可以發現，擴大消費需求長效機制研究、信息經濟發展研究、戰略性新興產業發展研究、企業“走出去”發展戰略研究等幾項課題，都是“十三五”的新課題，指向新情況、新戰略。

經濟類課題占比大，并不意味著其他領域不受重視。相反，25項重大課題涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態文明多個方面，凸顯“五位一體”的特點。

其中，社會和生態文明方面引入了多項“十二五”時未作為明確重點的領域或政策概念，比如人口發展戰略和政策研究、健康保障發展問題研究、完善扶貧脫貧機制研究、公共服務重點和財政保障機制研究、環境治理重點及模式創新研究、應對全球氣候變化及綠色低碳發展研究等。

文化類課題則從“十二五”時的提高國家文化軟實力戰略研究、農村公共文化服務體系研究，升級為“十三五”建設社會主義文化強國研究。劉士林表示，這是國家發改委第一次在五年計劃中將文化上升為“社會主義文化強國”這個高度來研究，也是第一次為文化類課題專門成立了研究課題組。

“由于課題是由國家發改委設置，少而精，所以這些新課題的提出，對未來五年政策研究和布局的重點在哪里，有很大導向作用。”上述接近國家發改委的人士說。

課題網

不僅是國家發改委，其他各部委以及地方政府都在編制各自的“十三五”前期研究，課題先行。

以環保部為例，環保部相關人士告訴《財經國家周刊》記者，2013年1月起他們就啟動了“十三五”規劃前期研究和編制工作，明確了2013年至2015年的工作重點：2013年主要開展規劃戰略研究，2014年主要開展規劃重點任務研究，2015年則以前兩年研究為基礎，開展規劃編制工作。

“我們當時設置了6大類、21個研究課題組，約150項研究任務。”上述環保部相關人士說。

2013年8月和2014年7月，通過公開招標遴選的方式，環保部選聘了41家研究單位來承擔36項課題。這些課題既包括環境規劃評估、環保目標指標研究等自身領域內的課題，還包括環境對食品安全的影響、城鎮化與環境規劃銜接等跨學科課題，課題經費在8萬元到20萬元不等。

值得注意的是，在承接了國家發改委“十三五”規劃前期研究重大課題的負責人中，只有4位是其牽頭的“十三五”規劃專家委員會成員，不過，專家們大都參與了其他部委的有關課題。

以文化領域為例，中國傳媒大學文化發展研究院院長范周身兼國家發改委“十三五”國家發展規劃專家委員會成員和文化部等部委專家組成員等多重角色，承接了新型城鎮化進程中的文化發展、小微文化企業發展問題研究等來自文化部的“十三五”規劃課題。

這些課題作為文化部的重大課題，其成果對編制部委規劃具有直接影響。

而國家發改委組織編制的規劃綱要草案中，關于文化部分內容很有可能從文化部規劃中選取。這意味著部委發起的課題，往往與國家“十三五”規劃綱要草案的編制有著千絲萬縷的聯系。

劉士林認為，國家發改委的課題往往時間性規劃較強，需要針對未來五年有一個全局性的安排。而部委課題則多是空間性規劃，比如住建部做城鎮化方面的課題、國土資源部做國土開發方面的課題，是根據自身的工作領域在空間上展開。

地方政府的課題則往往與國家發改委和其他部委聯動，課題與規劃在各自垂直領域具有上下傳遞的特點。各地的“十三五”規劃前期課題均由地方發改委設定，記者查閱發現，各地課題清單多是國家發改委25項重大課題的地方落地版本。

“通常來說地方一個部門的五年規劃和課題，都要跟它的上級部門保持一致。”劉士林說，“有些部門的課題和規劃還要報到上級部門審批，例如國土規劃領域。”

如此，從中央到地方、從各部委到國家發改委的規劃草案編制起草小組，就形成了一張條塊相連、時間和空間雙向交錯的課題網，將對規劃草案的編制發揮重要影響。

超前研究

對“十三五”規劃具有如此重要意義的課題研究，又將如何展開和成文？

“各家政府機構在形成課題前，都要進行充分的調研，調研是形成課題和編制規劃的基礎。”范周表示。

一般來說，調研的課題又分為兩種類型。

一是既有問題的研究。在以往尤其是過去五年的發展中，究竟存在什么問題？這首先要通過調研做到心中有數。拿文化來說，范周認為，“文化園區發展不平衡、地級市及以下公共文化建設欠賬、新型城鎮化發展中文化的缺位等等，都是我們在各地調研中發現的問題，于是把這些問題通過課題的形式一個一個地進行專題研究。”

二是超前性研究。如果只著眼當下，長達五年的規劃恐怕難以趕上時代的變化。2014年4月，國家發改委就啟動“十三五”規劃編制工作舉行的新聞發布會上，發展規劃司司長徐林表示，“十三五”規劃所面臨的大的環境和體制背景正在變化。

“比如說大眾創業、萬眾創新，那應該怎樣創業和創新？如果說全面創新的重點之一放在信息消費上，那什么叫信息消費？”范周認為，對這些現在發生和將要發生的問題，在做‘十三五’規劃的課題安排時則應要適度超前，這也是超前性研究的價值所在。

此外，規劃草案的編制過程，多次上下征求意見的過程，也都有新課題產生的空間，如果在這些過程中感到有些問題還很突出，就會臨時增加一些新的課題。

“反復研究和完善形成的課題研究成果，才會成為規劃編制的重要依據。”范周說。

“十三五”規劃將如何出臺

五年規劃須歷時兩年半時間，歷經反復調研、研討、審議及修改。

文/《財經國家周刊》記者 聶歐 宋怡青

一

份五年規劃的編制，大約歷時兩年半時間，歷經意見征求、頭腦風暴和前期調研，以及對前一個五年規劃的評估和數十個重大課題部署等流程，加之反復討論、修改、過審，方能最終提交至全國人大審議。而其具備法律效力之后，才會交由各部委、各地方政府依此來形成各自配套的五年規劃明細。

期間的兩個重要節點，一為制定黨中央關于規劃的建議，二為制定規劃的基本思路。兩者分別由中央財經領導小組辦公室和國家發改委牽頭，“兩條腿走路”，最終會同合力，以《綱要》形式來囊括中央指導意見和各界建言，以提升規劃的可預見性、可執行力。

這前后僅在中央層面便須成立三個專門工作小組：國家發改委前期牽頭成立規劃綱要編制工作領導小組和起草小組，中財辦牽頭成立規劃建議起草小組。五年規劃便是由小組意見上升至全黨意見并最終形成規劃綱要，走完從思路、建議到綱要的全過程.

“理論上很嚴密，但真正落地總會遇到些尷尬。”一位從“十五”期間就開始參與起草工作的人士坦言，過去的規劃有不接地氣的地方，落到各部委、各地方，有的“不懂也要裝懂”，有的“懂也要裝不懂”，有的“似懂非懂”。

但很顯然，“十三五”規劃跟以往不同。中央主要領導同志提高了規劃的期望和要求，前期工作“海納百川”的力度也更大，不僅采用了國家發改委宏觀研究院、中國社科院等傳統“內腦”，還首次邀請來自業界和民間的智囊加入，甚至聽取了亞開行等“外腦”的意見。

這一次，中央要求“十三五”規劃須耳目一新，從步驟、形式到內容，完全杜絕口號性語言，要實實在在出“干貨”。

兩條腿走路

兩份重要文件的出臺——《關于國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的基本思路》（下稱《基本思路》）和《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（下稱《建議》），前者從民主到集中，后者從集中到民主，形成十三五規劃《綱要》編制的基礎。

《基本思路》一旦落定，就為后續的調查研究、廣泛納言奠定了基礎，促進了《建議》的形成與完善，盡管兩者的前期工作幾乎同時開展，但內容上遵循從《基本思路》到《建議》，再到最終《綱要》的原則。

而國家發改委和中財辦“兩條腿走路”，是整個過程的關鍵。

為此，國家發改委率先成立了規劃編制工作領導小組和起草小組，前者由發改委領導和各司局長擔任，后者主要由發改委發展規劃司人員組成，同時還吸收了其他司局人員，以及發改委下屬的國家信息中心、宏觀經濟研究院等事業單位人員。

國家發改委主任徐紹史召集了以上兩個小組的首次全體會議，啟動和部署規劃綱要編制工作。

徐紹史提出，“十三五”規劃的編制，要注重全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨“四個全面”，深入研究新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化和綠色化“五化同步”的路徑設計，并研究如何統籌推進京津冀、“一帶一路”和長江經濟帶三大國家戰略。

“領導很看重‘新’，在規劃理念、框架、內容、方法、文本和實施機制上都要求創新。”一位國家發改委人士稱，“十三五”的新任務、新導向明顯多于以往，規劃編制工作很不輕松。

同樣，為完成《建議》的編制，中財辦亦牽頭成立了《建議》起草小組，成員來自于部委和地方官員，以及部分專家學者。

那么，《建議》與最終《綱要》有何區別？

國家發改委西部開發司司長、規劃司原副司長田錦塵解釋稱，《建議》是《綱要》的基礎，是對后者提出的指導性意見，更具戰略性、宏觀性和導向性。而后者要對前者進行具體落實和細化，根據前者提出的指導思想、基本要求、奮斗目標和主要任務來細化要求。簡單說來，《建議》可謂是《綱要》的“綱要”。

“《綱要》的篇幅通常是《建議》的兩倍以上。”田錦塵稱，這是從“七五”時期就開始的傳統，以《建議》來體現黨對經濟工作的領導。

而《基本思路》將和《建議》一同成為《綱要》不同階段、不同層次的基礎工作，前兩者將從以下幾個階段對《綱要》帶來深刻影響：

其一，前期研究階段，要求對未來五年發展可能面臨的重大目標、重大項目等重大問題深入研究，奠定基礎；

其二，《基本思路》的起草階段，提出未來發展的方向性思路，明確發展方向和規劃要解決的重大問題；

其三，《綱要》的正式起草階段，根據黨中央《建議》的精神，具體完成《綱要》的起草工作；

其四，銜接論證階段，在規劃草案的基礎上，組織規劃專家委員會對規劃進行咨詢、論證并提出咨詢報告。該報告將隨著《綱要》一同提交全國人大進行審議；

其五，審批公布階段，《綱要》進一步修改完善后，經國務院批準報全國人大審議通過，然后公布實施。

《基本思路》：四大階段打磨

前述國家發改委人士介紹，《基本思路》類似于正式起草規劃之前，決策者開展的前期工作，也相當于打開了決策窗口，鼓勵各方公共政策專家積極參與研討。這一時期，政策討論空前活躍，決策者通常會敞開心扉，不設前提，迎接“頭腦風暴”。

對于“十三五”規劃來說，這一階段從2013年就開始了，首先是對“十二五”的中期評估。2013年下半年，國家發改委開展了“十二五”規劃中期評估，組織各部門、各地方開展內部評估，并委托世界銀行駐華代表處、國務院發展研究中心等智庫機構進行第三方評估。在此基礎上，國家發改委起草了《“十二五”規劃實施情況中期評估報告》，并于2013年12月25日由徐紹史向十二屆全國人大常委會第六次會議第二次全體會議做了報告。

隨后，國家發改委牽頭了“十三五”前期重大課題調研，分別以內部研究和分赴全國各地調研等形式展開。

例如，去年9月，國家發改委國土開發和地區經濟研究所副所長高國力就奔赴黔東南州，就“十三五”期間山地特色的新型城鎮化發展做了調研；今年1月，國家發改委國際合作中心主任助理、城市發展咨詢院院長陳喆也率隊至貴州省獨山縣，就“十三五”期間小城鎮建設和生態旅游等課題進行調研。

第三階段，國家發改委開始了大規模的公共政策研究。

2013年底至2014年初，國家發改委通過內部各司局征集意見，提出了八大領域的數十個重大課題，一部分直接委托中國社科院等進行研究，更多的則是面向全社會公開招標，所有研究機構都可按照選題指南報名競標。最終，國家發改委共收到265份課題申請書，經評審后留下了27個研究機構的25個課題。

“我們于去年8月提交了課題最終報告。”國家發改委對外經濟研究所國際合作室主任張建平告訴《財經國家周刊》記者，他帶領的團隊承擔了“十三五”期間企業、資本“走出去”課題的研究工作。

一位任職于高校、承擔了相關課題的人士稱，根據具體情況，國家發改委給予每個機構一定的經費補助，“報酬不多，但榮譽感很強”。

“為增強科學性，一些重要課題還同時委托了多家機構，開展競爭性研究。”前述國家發改委人士稱，譬如《“十三五”創新驅動的戰略重點與創新型國家建設研究》，就同時委托了清華大學經濟管理學院和中國生產力學會創新推進委員會兩家機構承擔。

半年后，《基本思路》的編制進入最后時期，即廣泛納言的階段。

這其中，除去須由國務院總理李克強主持召開國務院參事會議，聽取國務院參事、中央文史研究館館員、國務院參事室特約研究員的意見外，國家發改委也陸續召開各種形式的研討會，包括“十三五”規劃專家委員會議和多種論壇，以及與亞開行等“外腦”召開專門座談會等。

頭腦風暴之后，前述規劃起草小組將匯總信息，起草《基本思路》送審稿，形成“頭腦風暴——完善初稿——頭腦風暴——形成終稿”的路徑。

根據慣例，送審稿的完善將一方面通過座談會來實現，即分別召開東、中、西、東北四個地區的“片會”和全國改革發展會議，及時向地方通報中央精神，并征求各地方的意見。另一方面，國家發改委還將召開專家委員會來獲取權威專家的意見。

反復修改之后，國家發改委會向國務院提交《基本思路》，再由中央政治局常委會詳細討論后達成政治共識，向各方通報，統一認識，進行政治動員。

“各種實地調研、研討會、座談會正在密集召開。”前述國家發改委人士稱。如果按照“十二五”的傳統，還可能舉辦專題研究班，意在給中青年官員、學者提供建言獻策的機會。

《建議》：數百場會議研討

另一份關鍵性文本——《建議》的編制歷程也極為嚴謹。

2014年年初，中財辦成立《建議》文件起草組，在中央領導下牽頭起草工作。全國人大、國務院、全國政協的相關部門也參與其中。

2014年上半年，國務院各部門均開展專題研究。下半年，國務院布置了十幾個重大專題，每個專題均有十幾個部門參與，研究歷時了半年多。

2014年3月全國兩會期間，政協委員們對“十三五”規劃也有過深入探討，并提交了不少提案。之后，全國人大和全國政協均密集開展專題調研，其中全國人大還組織了有關課題的專門委員會和工作委員會，與人大代表一起組成調研小組分赴22個省區市，并在全國人大常委會上做了專題匯報。

“十二五”規劃《建議》編制期間，當時的起草小組就組成了8個調研組，歷時3個多月分赴13個省區市調研，東部包括天津、江蘇、浙江等5個，中部包括河南、湖南和安徽3個，西部包括四川、山西、甘肅等4個，東北包括遼寧1個，同423位官員、學者和基層群眾共召開了31個座談會，訪問了上百個農村、社區、企業等基層單位，最終形成了8份有分量、有見解的調研報告。

“難點不在調研，而在對《建議》的邊起草、邊討論、邊修改。”一位中財辦官員告訴《財經國家周刊》記者。

按照慣例，起草小組需要在北京玉泉山集中封閉，學習中央經濟工作會議以及當年中央領導同志的講話精神，并參考國家發改委的前期研究成果——《基本思路》和重大課題研究報告。

在“十二五”規劃《建議》初步成稿的6個多月里，起草組曾召開數次全體會議和數十次工作班子會議，并將《建議》的各階段稿件提交國家領導人討論，以及發到各省市、各黨派、各社會團體征求意見。

根據“十二五”的情況來看，《建議》還會經歷兩輪意見征求——首輪面向100多個單位的離退休干部和黨外人士；次輪則將在今年下半年的十八屆五中全會上，由中央領導人召集會議，征求與會代表的建議。

“‘十二五’這項工作中，初稿就修改了30多次。”前述中財辦人士回憶，僅首輪意見征求，就對文件進行了360多處修改，吸收了780多條建議。

他預計，如無意外，下半年將對“十三五”規劃《建議》進行兩次集體審議，一次是7月中旬的中央政治局常委會會議和中央政治局會議審議，另一次是五中全會上經由全會分組討論，最終在全體會議上獲得通過。“這是一個黨中央集體決策的關鍵過程，容不得絲毫差池”。

“十二五”收官進行時

立足“十二五”發展的經驗和教訓，“十三五”規劃將更務實，更高遠。

文/《財經國家周刊》記者 聶歐 宋怡青

“制

定五年規劃的意義，在于闡明國家戰略意圖并明確政府工作要點，進而引導市場主體行為。”一位從“十五”時期便開始參與國家五年規劃編制的人士表示。

從1953年我國按照蘇聯模式編制出第一個五年計劃起，五年計劃（從“十一五”起改為規劃）便成為總結經濟社會發展成果、引導國家中長期發展方向的抓手。

但2008年全球金融危機的到來，對諸多國家現有發展模式造成沖擊，經濟轉型成為全球性話題，供給結構、需求結構深刻變化。眼下，我國經濟進入“新常態”，國際國內政治、經濟形勢的不確定性空前加大，五年規劃重要性顯而易見。

中央對此堅定指出，每一個五年規劃都是國家經濟社會發展的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領，也是政府履行經濟調節、公共服務職能的重要依據。同時，“十三五”規劃將在形式、內容、深度、細節上做足文章。

“要讓‘十三五’規劃比以往更接地氣、更與時俱進，很大程度上來自于對現狀的深刻認識。”前述人士稱，“十二五”收官總結是否客觀、全面，因而變得至關重要。

“相對保守”的增長目標

在不少專家看來，從“九五”至今的20年，是中國特色的五年計劃/規劃日益變得指向明確、主題突出且可執行度不斷加強的20年。

例如，“九五”計劃首次明確提出了兩個具有全局意義的根本性轉變：一是經濟體制從傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變；二是經濟增長方式從粗放型向集約型轉變。“十五”計劃則提出要全方位對經濟結構進行戰略調整，提出要大力推進產業結構優化升級；“十一五”期間，正值全球金融危機來襲，我國經濟增長方式的弊端顯露，因而“十一五”規劃全面開啟了一場加快轉變經濟增長方式的改革。

而“十二五”規劃，則在總結前幾個五年規劃的基礎上，提出了以科學發展觀為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，實現綜合性、系統性、戰略性的轉變。

今年全國兩會期間，國家發改委主任徐紹史表示，今年是完成“十二五”規劃任務和目標的關鍵。在國家發改委向全國人大提供的規劃執行情況報告中，“十二五”規劃的24個主要指標絕大多數達到了預期要求。一些指標，比如城鎮新增就業、城鎮參加基本養老保險人數等，還提前完成了規劃目標。

“關鍵還是GDP增速指標。”前述人士說，編制“十二五”規劃時，最大的顧慮是擔心經濟增速太快，考慮到地方GDP增速目標通常會比中央高出約2個百分點，中央就“相對保守地”定下了7%的增長目標。他回憶道，2010年10月在西安參加“十二五”規劃調研會，與會的12位地方副省級以上領導均斗志昂揚地表示GDP增速要實現13%的目標。在場的中央部委官員則擔心這與總體規劃指標難以銜接。商討之下，最終對地方給出了居民收入水平和經濟增長同步的要求，指出勞動報酬與生產率進步須同時進行，“才將地方官員的GDP熱情降下來”。

調研結束后，國家發改委牽頭編制“十二五”規劃時，在“十一五”指標基礎上又加入了生態、能源、資源領域等指標，并對一些約束性指標加大了定責力度。

也正是由于相對謹慎，“十二五”規劃任務眼下才得以較為順利地完成。

一位國家發改委人士告訴《財經國家周刊》記者，“十二五”期間發展的亮點大概有六大方面：一是前四年GDP增速保持了8%的較高水平；二是戰略性新興產業對GDP占比高速攀升；三是全社會研發經費從“十二五”初期的1.8%增至2014年底的2.9%；四是我國糧食總產量首次實現“十連增”；五是財政性教育投入占比超過了4%；六是我國城鄉居民收入增長加快，全國基尼系數顯著縮小。

此外，作為深化改革的重要五年，“十二五”在改革領域取得了新突破。

例如，去年對機關事業單位人員的養老保險制度進行了改革，提出了養老金并軌制；今年以來實施了國有企業負責人薪酬改革，年薪實行封頂制等等。同時，各大部委簡政放權、資本市場醞釀注冊制改革，以及上海自貿區改革和“一帶一路”戰略等，均為“十二五”期間可圈可點的亮點。

未竟之功

參與“十二五”規劃制定工作的相關人士對當前經濟、社會的癥結性問題，給出了詳盡的總結。

首先，“十二五”期間全國需求結構矛盾突出，表現為需求結構不合理，投資消費結構失衡，尤其居民消費下降。究其原因，就在于我國目前產業結構不甚合理，服務業比例仍然過低，且城鎮化水平和質量均偏低。

城鄉二元結構和城市內的二元分化，使大部分人無法享受平等的公共服務待遇，加之區域經濟發展結構不合理，中東西部發展差距大，導致問題進一步加重。

其次，之前的經濟發展中，資源環境代價過高，人均資源短缺且能源資源消耗過高等問題日益突出。我國目前單位GDP能耗遠高于歐美國家。并且，還面臨著水體及土壤的嚴重污染。

再者，我國企業、機構的科技創新能力仍然不強。

盡管“十二五”期間，企業、機構的研發投入略有增長，但相對支出的占比仍然偏低，有效科技產出不足，成果轉化率低。現有的科技成果中來自高校的不足5%，大量的研發投入遭遇到轉化通道不暢等難題。

第四，當下的財政金融風險仍然突出。

近兩年，我國中央和地方的財政收入增速普降，但財政支出卻存在剛性，加之京津冀、長江經濟帶、新型城鎮化和“一帶一路”等國家戰略安排，財政壓力甚重。同時，地方政府債務風險至今仍居高不下，企業債務偏高、實體經濟困境不減，以及房地產市場不景氣、產能過剩和影子銀行等問題仍然存在。

最后，社會矛盾復雜多發問題未有根本性改善。

例如，我國城鄉居民收入分配差距過大，醫療衛生領域的改革意見又難以統一，加之社會信用體系不健全、不健康，導致區域性風險不斷加大。

站在新起點上

汲取了“十二五”經驗教訓的“十三五”規劃，將以怎樣的形象面世？

5月，徐紹史在國家發改委一次“十三五”規劃編制工作會議上表示，“十三五”規劃將注重全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨這“四個全面”。

“四個全面中，小康社會是目標，其余三個是保障。”前述國家發改委人士闡釋，“十三五”是實現全面建成小康社會的攻堅階段，也是全面深化改革的關鍵時期。“定好合理目標，給出可行的改革方向，是‘十三五’規劃的重點”。

根據目前的調研及討論方向，改革導向上，“十三五”將強調經濟發展提質、增效和升級，把發展的質量和經濟效益擺在關鍵位置，推動經濟增長從數量型向質量型轉變，推動產業結構從中低端向中高端發展，同時繼續堅持經濟增長與居民收入增長同步的原則。

“時間緊、任務重。”“十三五”規劃專家委員會委員、中國社科院學部委員汪同三對《財經國家周刊》記者表示，我國的內外部環境之于“十二五”，已然產生了深刻變化，政治、經濟的不確定性較以往更甚。

國際環境方面，盡管美國主導全球經濟的地位并未改變，但各國均在爭搶話語權，大國博弈進入新階段。同時，全球經濟仍在調整和分化中艱難前行，美歐國家再工業化的進程與我國的發展構成競合關系。全球科技變革亦正在拉開序幕，中國要么一箭在前，要么則很快被拉開差距。

國內環境也不樂觀，經濟發展進入新常態，處于工作年齡的勞動力人口占比也在2010年到達拐點，人口紅利的消失速度超過預期。

“傳統要素投入拉動經濟增長，慣性猶在但不可持續，新的發展在于實現制度創新、技術創新的雙輪驅動。”前述國家發改委人士指出，“十三五”期間中國經濟的最大挑戰，或在于如何跨越中等收入陷阱，而最大機遇，則在于市場能否在資源配置中起決定性作用。

（實習生石璐對本文亦有貢獻）