檢察機關，公益訴訟新力量

廣東省檢察院近日審議通過了《廣東省檢察機關提起公益訴訟試點工作實施方案》，根據方案，廣州、深圳、汕頭等6個地市將于近期開展試點檢察機關作為原告提起公益訴訟，試點時間為兩年。在此期間，檢察機關將以生態環境和資源保護領域為重點，以市、縣兩級檢察院為主體，選取一些影響本地區群眾生產生活、危害后果嚴重、社會反映強烈的典型案件，向法院提起公益訴訟。

所謂“公益訴訟”，是指特定的國家機關和相關的社會團體、組織、公民個人，根據法律，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，尋求司法救濟，而其目的則是為了維護社會公共利益。

為什么要有“公益訴訟”？媒體在報道廣東六地市開展檢察機關作為原告提起公益訴訟的新聞中一開始就提了兩個問題：國有資產流失了誰來追究監管機關責任？環境被污染了，誰能站出來維護受害群眾利益？……實際上類似問題還可以舉出不少，現實生活中，很多損害公共利益的行為和事件因為沒有主體提起訴訟，而處于“不告不理”的窘境，映照出的是“公益的悲劇”。“公益訴訟”的概念由此而生。

正是針對“公益的悲劇”及其反映的相關問題，2012年新修訂的《民事訴訟法》第55條規定：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這一條款是中國民事訴訟法的重大突破，意味著民事訴訟法由原來單純保護個體正義向保護所有人正義方向變革，堪稱民事公益訴訟在制度層面正式確立的標志。隨著法律的調適，一些社會組織作為原告提起環境公益訴訟，可以視為民事公益訴訟制度確立之后化解“公益的悲劇”的可貴嘗試。

應該對社會組織在公益訴訟中的地位給予充分認識，但即使解決了困擾已久的原告資格問題，由于中國的社會組織大多實力薄弱，在取證等方面存在不少瓶頸，而且還可能面臨起訴不被法院受理的尷尬，其實際發揮的效能還遠不能說契合公眾期待。檢察機關在公益訴訟中的作用于是日益凸顯。在這一背景下，2014年10月《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出了“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，2015年7月，全國人大常委會授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點，最高檢隨后發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。

與社會組織相比，檢察機關無需為提起公益訴訟的取證成本而困惑，也容易獲得相關部門的支持，更重要的是，由檢察機關提起公益訴訟相當于刑事公訴，法院必須受理。這些便利條件決定了伴隨公益訴訟制度的成熟，檢察機關將在民事公益訴訟和行政公益訴訟兩個領域發揮重要作用。2014年10月，貴州金沙縣環保局因“怠于處罰逾期不繳納排污費的企業”被金沙縣檢察院告上了法庭，這起全國首例由檢察機關提起的行政公益訴訟案具有標本價值，因為在以往的司法環境中，類似案例幾乎不可思議。

當然，我們也不能否認，“正名”后的檢察機關在基層公益訴訟實踐中，也必然會面臨一些難點，部分是歷史性的，部分是時代性的。我們不妨對試點方案的內容做進一步的梳理分析。

第一，科學把握檢察機關訴訟參與的定位。是監察機構，還是公益的代表？關于此，試點方案作出了綜合性、多渠道的參與方式回應。方案指出，檢察機關在參與過程中，應首要把握其訴訟監督者的地位，通過幫助起訴、督促起訴、監督起訴等多種方式參與公益訴訟。也就是說，檢察機關的主要定位是監督性的、輔助性的，不是越過社會組織等主體直接參與行政訴訟，而是為身居“糾紛一線”者提供力量。方案還補充說，只有在窮盡其他救濟主體與途徑的情況下，檢察機關才能以直接參與者的身份介入公益訴訟。所以說，判斷角色定位、提高辦事效率、處理好與社會組織、群體間的互動關系，甚至是推進無利害關系民眾的監督、法治自覺，一個都不能少。

第二，以解決環境問題為例，公益訴訟需要專業性保障。有媒體報道稱，2014年江蘇某檢察院提起公訴一家企業傾倒100余噸廢鹽酸污染環境刑事案，但在“選取哪一級的環境評估鑒定機構進行專業輔助才具有比較強的證據效力等方面”均遇到了困難。這一現象被統稱為“證據收集難”，不論是個人、組織還是力量較為強大的檢察機關，這是一個“通性”難點。在環境問題凸顯的今天，更要求檢察機關必須以專業鑒定方式提起訴訟，不僅僅是司法專業性，更是涉案領域的專業性。

第三，檢察機關要審慎處理權力平衡，保證中立客觀，捍衛司法公正。檢察機關向法院提起公益訴訟時，一方面作為一個訴訟主體接受裁判，另一方面又要對整個訴訟活動和審判活動履行固有的監督職能。在這一過程中，必須保證司法與檢察監督的互相獨立、制約關系，方能擺脫權力困境，維護司法權威。

毫無疑問，不論廣東的試點，還是全國的試點，都是這種探索的一部分，都是在為完善中國公益訴訟制度而努力。