宅基地改革從城鄉結合部入手

2015年1月，中辦、國辦聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著“三塊地”的改革啟幕。然而，如何改革農村宅基地管理制度，促進外出打工農民宅基地的有效利用，仍是未解之題。

隨著我國新型城鎮化進程的加快，農村宅基地閑置的問題逐步顯現。很多進城打工的農民基本上都住在城市，只有逢年過節才回去，這就形成進城務工農民在打工地租房居住，在老家仍保留宅基地的城鄉“兩頭占地”的格局。

對進城務工的農民來說，宅基地不只是物質的存在，保留它是為了住有所居，滿足生存的需要，更是為了居有所安，滿足他們內心的安定和歸屬感。同時，他們保留宅基地還是為了自己在百年之后能回歸故土，有個歸屬之地。

宅基地閑置的另一個原因是，當下規模龐大的新生代農民工開始逐漸摒棄農村的“祖宅”。這群人不想回農村務農，但既不能享受城市人的經濟適用房和廉租房待遇，也沒有支付能力在城市購房、實現永久遷移。于是，他們大多選擇掙錢后在離家較近的縣城買房。

實際上，中國的城鎮化缺乏的正是讓農民從社會底層上升到中產階層的路徑。目前，中國城鎮化率雖已達到52%，可只有37%的人有城鎮戶口，也就是說，在城鎮生活的很大一部分農民工并未享受到城市的福利。

如今的農民，早已不再像以前那樣渴望獲得城市戶口。他們大多租住在城鄉結合部，進城打工的目的只是為了能回到家鄉過更好的生活，城市只不過是一個過渡。因此，當前的農村土地制度改革可以從改革創新城鄉結合部的土地制度入手。為此，已經在城市有穩定工作、有城市社保的人口就要放棄農村的土地。

具體來講，首當其沖的是要改革宅基地使用制度，建立宅基地退出機制。這項改革涉及農民、農村、農業的方方面面，是一個十分復雜的系統性工程。因此，必須要為宅基地退出預留充足的時間和政策空間，給農民留出充分的準備、過渡和適應的時間，切不可盲目冒進。對于進城打工的農民工，沒有在城市安頓下來之前，不能勉強他們退出宅基地。而且，政府不應過于積極地介入，要做的是建立各種保障制度，保證改革順利進行。

同時，集體建設用地流轉制度的改革也要跟上。中國規定土地出讓凈收益的10%用于建造公租房，但受益人口不包括農民工，只是城市內部低收入人群，這樣做推進的只是城市的自我現代化，是在回避城市化的實質內容。

現階段而言，讓外省、外地務工農民能享受當地的公租房政策，對推進新型城鎮化建設更有意義。可考慮將這些務工人群納入保障房體系，由城市政府統一規劃，在城鄉結合部地區由農民集體統一在現有建設用地上建設公租房，以合理的價格出租給外來人口居住。這樣不僅可以解決外來人員的居住問題，改善其居住環境，還能讓本地的農民參與到城市化進程中，分享土地級差收益，增加收入。

另外，中國目前尚未出臺土地指標跨省流動政策，農民騰退出的宅基地，不能給其務工所在地帶來指標，反而會增加其社保、低保、子女教育等支出，這就導致地方政府對鼓勵非本地農民進城沒有積極性。為此，建立建設用地指標的跨地區交易制度很有必要，而且要注意與戶籍制度改革聯動，加快人口城鎮化。

此外，對于征地制度的改革，可規定經營性集體建設用地不用征收，農民可自行開發或直接與用地者談判。