坎坷的證券法

新年伊始，備受關(guān)注的《證券法》修訂提速。

“《證券法》是中國資本市場法治體系的基石。”全國人大財(cái)經(jīng)委辦公室原副主任、參與《證券法》起草的王連洲對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說。

《證券法》是新中國成立以來第一部由國家最高立法機(jī)構(gòu)組織起草，而不是某一政府部門起草的經(jīng)濟(jì)法，也是一部由專家學(xué)者參與起草而后提交全國人大常委會審議通過的法律。

好事多磨。從1992年8月開始起草到1998年12月表決通過，期間跨越了七八九三屆全國人大，歷經(jīng)五次全國人大常委會審議。

王連洲說，《證券法》難以出臺，除當(dāng)時對“證券市場”這個新興事物認(rèn)識不足以外，也折射出立法機(jī)制、立法權(quán)限的劃分存在問題。

2014年10月，十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。加強(qiáng)人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制。而《證券法》起草、出臺的過程，或?yàn)榻窈蟮牧⒎ㄌ峁┮粋€借鑒。

厲以寧領(lǐng)銜

1992年6月，正值北京炎熱的夏季，制定《證券法》（最初稱為《證券交易法》）正式列入了第七屆全國人大常委會的議程。

而此前，中國證券市場以不可阻擋之勢迅猛發(fā)展。股市“牛”“熊”輪回。伴隨著全國上下與日俱增的投資熱情，風(fēng)險(xiǎn)也逼近投資者。如何加強(qiáng)股票市場管理，促進(jìn)證券市場的規(guī)范發(fā)展，保障投資者的合法權(quán)益，加強(qiáng)和完善中國證券市場的法制建設(shè)，已經(jīng)成為領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)注的重點(diǎn)。《證券法》于是提上日程。

由于證券市場專業(yè)性強(qiáng)，第七屆全國人大常委會委員長萬里建議，發(fā)揮專家學(xué)者在經(jīng)濟(jì)立法中的知識優(yōu)勢和積極性。

同年7月，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、全國人大財(cái)經(jīng)委委員、北京大學(xué)教授厲以寧接到了全國人大常委會辦公廳的一份通知：“經(jīng)全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)同志研究，同意由你主持起草《證券法》。請盡快組成起草班子，提出該法起草的指導(dǎo)思想、具體方案和完成起草工作的時間。”

7月底，起草工作小組正式成立，組長厲以寧，王連洲、曹鳳岐等6人作為組員。起草經(jīng)費(fèi)由全國人大常委會辦公廳直接撥付3萬元。

王連洲回憶，當(dāng)時定的指導(dǎo)思想是，在充分考慮中國現(xiàn)實(shí)情況的基礎(chǔ)上，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，盡量做到既有前瞻性，又具有現(xiàn)實(shí)操作性，保證我國證券業(yè)朝著規(guī)范化、國際化發(fā)展;注重法制，用法律保障證券市場自由運(yùn)轉(zhuǎn);用法律手段制止操縱市場、內(nèi)幕交易等嚴(yán)重?fù)p害公平競爭的行為;用法律賦予并限定證券主管機(jī)關(guān)管理市場的權(quán)利;集中統(tǒng)一管理，避免責(zé)任和權(quán)利不清。

參與《證券法》起草的北京大學(xué)教授曹鳳岐回憶道，從1992年8月到12月，起草進(jìn)行得比較順利。當(dāng)時起草小組成員去上海、深圳進(jìn)行了調(diào)研，也參考了國外大量法律法規(guī)。期間《證券法》起草經(jīng)歷了一稿、二稿、三稿。

“第三稿在當(dāng)時看來是比較成熟的，厲以寧教授就這稿內(nèi)容向全國人大財(cái)經(jīng)委員會匯報(bào)了內(nèi)容概要和立法理由。”王連洲說。

1993年1月，北京冬意正濃，而位于北京市朝陽區(qū)雅寶路上的一個招待所里卻熱火朝天。來自國家機(jī)關(guān)、全國各省市的專家、學(xué)者以及證券界人士80多人，在這里商討《證券法》。

矛盾迭起

隨著證券市場不斷發(fā)展，《證券法》又?jǐn)?shù)易其稿。1993年8月25日，八屆全國人大常委會第三次會議召開，初步審議了《證券法（草案）》（起草小組的第七稿）。

按慣例，政府部門起草的法律一旦提交全國人大初次審議后，就不再管了。但《證券法》是以專門委員會的名義組織起草，由專家學(xué)者具體負(fù)責(zé)，所以當(dāng)時下一步工作如何進(jìn)行，一時處于混沌之中。

起初，《證券法》草案的進(jìn)一步修改工作由起草小組移交給全國人大法律委員會。法律委員會只有委員沒有具體的工作機(jī)構(gòu)，因此修改的任務(wù)又落到了全國人大常委會法制工作委員會的頭上。然而法工委和起草小組由于在初期缺少溝通，立法思想存在較大分歧。

法工委的一位人士回憶道，當(dāng)時起草小組遞交的稿子在一定程度上受西方法律影響，程序性、定義性東西比較多，甚至還認(rèn)為證券市場是高風(fēng)險(xiǎn)市場，政府離得越遠(yuǎn)越好。“雖然經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上是這樣，但是從我國當(dāng)時的實(shí)際情況看，行不通。”

于是，時任法工委副主任的卞耀武帶領(lǐng)《證券法》調(diào)研組再次飛抵上海，與證券、法律、監(jiān)管、政府部門的人士進(jìn)行座談?wù){(diào)研。此后，法工委從立法思想、框架結(jié)構(gòu)到重大問題處理上，對《證券法》進(jìn)行了大刀闊斧的修改，也有了一稿、二稿、三稿，最終形成了《證券法（草案修改第四稿）》。

而此時起草小組則日夜?fàn)繏熘蹲C券法》草案的進(jìn)程。“就像自己的孩子被過繼給別人，從此再也沒見過。”王連洲說。

1994年7月底，在雅寶路上的北京組織部招待所，全國人大法律委員會、財(cái)經(jīng)委員會、常委會法制工作委員會3家聯(lián)合舉行了《證券法》討論會。國務(wù)院有關(guān)部門、地方政府、交易所、券商以及法律、經(jīng)濟(jì)界等60多人參加了此次會議。會議上討論了法工委的《證券法（草案修改第四稿）》。

“拿到稿子一看，從立法的指導(dǎo)思想，到立法原則甚至整個結(jié)構(gòu)，到調(diào)整對象，全都不是起草小組提交的稿子。”曹鳳岐回憶道。

而起草小組成員、中國證券業(yè)協(xié)會法律部原副主任夏治平看后也表示，“此稿不符合原草案的基本框架，同時存在許多方面的紕漏，較之原草案有明顯的退步。”

“雅寶路會議的氣氛很緊張，因?yàn)闋巿?zhí)不下，不斷僵持。”王連洲回憶道。當(dāng)時爭議的內(nèi)容主要集中的幾個點(diǎn)上：

其一，只規(guī)范了證券的交易，沒有發(fā)行。因?yàn)榉üの饲捌鸩萘恕豆痉ā罚痉ㄖ杏袑ｉT的一章三節(jié)涉及到股份的發(fā)行、轉(zhuǎn)讓和上市。這樣的話，證券法就成了調(diào)整股票和公司債務(wù)交易活動的法律了。不少券商界人士提出了異議，他們均認(rèn)為完整的證券法律不能排除對證券募集、發(fā)行行為的規(guī)范調(diào)整。

其二，只調(diào)整股票和公司債券，對其他證券的調(diào)整出現(xiàn)了空缺。不少與會人士認(rèn)為，這樣證券法即便出臺，作用也會十分有限。

其三，刪掉了“證券服務(wù)機(jī)構(gòu)”的內(nèi)容。有與會人士提出，如果不對諸如咨詢、評估等證券服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范和約束將產(chǎn)生很大的隱患。

“雅寶路會議爭論很激烈，爭論的實(shí)質(zhì)是一步到位還是逐步到位的問題。”法工委研究室一位副主任回憶道，“其實(shí)大家目標(biāo)一致，就是步子不一致。”

雅寶路會議開了好幾天，最后不歡而散。此時，中國的證券市場是快走還是慢走，政府如何監(jiān)管，是嚴(yán)還是松？都沒有一個明確結(jié)論。

立法程序待完善

1994年4月，為了進(jìn)一步推進(jìn)《證券法》修改和完善，決定由厲以寧負(fù)責(zé)，財(cái)經(jīng)委起草小組和法工委共同討論修改《證券法》。

這一討論，就是幾年。直到1997年，雙方就《證券法》的立法原則和場外交易、信用交易、證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍等幾個重要問題仍是各持己見。期間《證券法》草案三次提交全國人大常委會審議均未獲得通過。

與此同時，由于缺少必要的法律規(guī)范，中國證監(jiān)會不得不靠發(fā)布一些行政規(guī)范和通知來到處“滅火”。

1998年，一場席卷東南亞的金融危機(jī)從天而降，促使決策層下決心，盡快推出《證券法》。同年11月，第九屆全國人大常委會委員長李鵬帶隊(duì)南下深圳，就《證券法》的有關(guān)問題進(jìn)行專項(xiàng)立法調(diào)研。

1998年12月29日，經(jīng)過數(shù)十次修改的《證券法》提交九屆全國人大第六次會議審議，表決結(jié)果135票贊成，0票反對，3票棄權(quán)。歷時6載，終于出臺。

“《證券法》的起草出臺僅是一個縮影，它反映了中國的立法制度問題。”法工委研究室一位副主任稱，目前我國立法程序上，人大內(nèi)部各專門委員會的立法權(quán)限沒有科學(xué)的劃分和明確的職責(zé)規(guī)定。再者，法律草案提交全國人大審議、交付表決，以及兩次審議之間的時間，也沒有明確的期限規(guī)定。

回憶起《證券法》的立法過程，王連洲說，建立什么樣的立法體制，立法權(quán)限如何劃分，立法要經(jīng)哪幾道程序，新中國成立以來，法治的進(jìn)程蹣跚前行了60多年，仍需《立法法》進(jìn)一步規(guī)范立法程序。