大城市需要“土地財(cái)政”

在城市過(guò)上田園般的生活，漂亮的綠化帶點(diǎn)綴著低矮的小房子，寬闊的馬路穿梭其中……這大概是多數(shù)城市人的夢(mèng)想。可最新一期《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》卻打破了這一遐想，它在封面文章《城市與空間》及研究文章《土地的悖論》中，提出了一個(gè)基本與“綠色城市”相違背的觀(guān)點(diǎn)：現(xiàn)在大部分大城市的規(guī)劃，人為地導(dǎo)致了土地資源稀缺、土地利用水平低，從而帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，因此建議各國(guó)決策者征收高額土地稅，并實(shí)行自上而下的城市規(guī)劃，讓大城市的房子蓋得更高更密、城市交通更快。而這似乎從側(cè)面為中國(guó)“土地財(cái)政”正了名：如果人口聚集城市產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，那么以出賣(mài)土地來(lái)發(fā)展城市的方式就是正當(dāng)?shù)摹?/p>

沉重的土地代價(jià)

世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上，土地的地位似乎一直在下降。18世紀(jì)的法國(guó)學(xué)者認(rèn)為，土地是財(cái)富的根本保障。亞當(dāng)·斯密將土地與勞動(dòng)力、資本并列為生產(chǎn)的三大要素。然而，隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，摩天大樓、人造肥料、鐵路、郊區(qū)的出現(xiàn)，讓土地的重要性大為降低。20世紀(jì)下半葉起，土地對(duì)GDP的價(jià)值比大幅下降，甚至有學(xué)者在20世紀(jì)70年代預(yù)言，土地與位置將不再重要。

可是，現(xiàn)在稀缺性——特別是在大城市中土地的稀缺性，再一次讓土地成為關(guān)注焦點(diǎn)。在過(guò)去10年中，香港土地的實(shí)際價(jià)格上漲了150%;倫敦中心梅菲爾區(qū)的住宅地產(chǎn)每平方米達(dá)5.5萬(wàn)英鎊（折合8.2 萬(wàn)美元）;曼哈頓的住宅地產(chǎn)每平方英里的售價(jià)高達(dá)165億美元。

《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》的文章從最基本的供需關(guān)系出發(fā)，探析土地稀缺背后的原因。哈佛大學(xué)教授愛(ài)德華·格雷瑟和巴塞羅那研究機(jī)構(gòu)CREI的研究員賈科莫·彭澤圖（Giacomo Ponzetto）認(rèn)為，信息技術(shù)革命使知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)可觀(guān)，也使知識(shí)密集的大城市像磁鐵一樣，吸引來(lái)自四面八方的人們，城市重新成為全球經(jīng)濟(jì)的核心。愛(ài)德華·格雷瑟和他的同事馬修·萊森哲還發(fā)現(xiàn)，在創(chuàng)意聚集的大城市，勞動(dòng)力積累知識(shí)的速度更快。也就是說(shuō)，大城市通過(guò)聚集知識(shí)和創(chuàng)意創(chuàng)造財(cái)富，吸引人口聚集。這也解釋了為什么中國(guó)北上廣的人口越來(lái)越膨脹。

人口聚集就必然導(dǎo)致城市土地稀缺？事實(shí)并非如此。如果每戶(hù)家庭按占地1英畝計(jì)算，一個(gè)得克薩斯州就足以容下整個(gè)美國(guó)。這就引出了當(dāng)前大城市土地稀缺的第二個(gè)原因：城市規(guī)劃導(dǎo)致土地供應(yīng)少，利用水平低。

19世紀(jì)末城市毫無(wú)節(jié)制地發(fā)展，引發(fā)貧民窟、犯罪率上升等一系列問(wèn)題。城市規(guī)劃是決策者對(duì)城市無(wú)節(jié)制發(fā)展的矯正措施。近100年來(lái)，各國(guó)政府對(duì)城市土地規(guī)劃的規(guī)定越來(lái)越嚴(yán)格，現(xiàn)在看來(lái)似乎有些矯枉過(guò)正了。

例如，谷歌公司原計(jì)劃在硅谷的山景城建居住區(qū)，但因居民的寵物可能威脅當(dāng)?shù)氐呢堫^鷹種群，該計(jì)劃遭到抗議。山景城的圣克拉拉是許多世界一流信息技術(shù)公司的總部，人口本應(yīng)十分密集，可由于城市規(guī)劃，這里的房屋大都是獨(dú)門(mén)獨(dú)院，人口密度僅為每平方千米2300人，比人口密度本就不高的舊金山還要低3倍。

這種土地現(xiàn)象，造成了大衛(wèi)·李嘉圖所說(shuō)的因資源稀缺獲得“意外之財(cái)”的現(xiàn)象。早在19世紀(jì)，李嘉圖就觀(guān)察到，糧食供應(yīng)趨緊抬高糧價(jià)，擁有良田的地主突然發(fā)現(xiàn)自己的財(cái)富膨脹，可財(cái)富的獲得不是依靠創(chuàng)新，而是因?yàn)樗銮蓳碛幸环N稀缺資源。現(xiàn)在世界的土地情況也是如此，擁有土地就能輕而易舉獲得“意外之財(cái)”。

據(jù)耶魯大學(xué)教授羅伯特·席勒計(jì)算，經(jīng)通脹調(diào)整后，美國(guó)建造新房的價(jià)格與1980年代相差無(wú)幾，但新房的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格卻同期增加了30%，有些城市（如波士頓與舊金山）的房?jī)r(jià)從1993年到2013年增長(zhǎng)了60%。而房?jī)r(jià)貴的主要原因是地價(jià)貴。據(jù)伊利諾伊大學(xué)副教授大衛(wèi)·艾波爾和美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室官員加百利·埃爾利希的研究，美國(guó)房?jī)r(jià)中，平均約1/3的成本源于土地，在城區(qū)這一比例達(dá)到近1/2。由此可見(jiàn)，在房?jī)r(jià)上漲中，獲益最多的是“地主”。法國(guó)學(xué)者托馬斯·皮凱蒂的研究認(rèn)為，房產(chǎn)累積財(cái)富的速度遠(yuǎn)快于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度。

人為造成的土地稀缺不僅導(dǎo)致財(cái)富的不公平，更重要的是它阻礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。高昂的住宿成本使勞動(dòng)者不得不搬到房?jī)r(jià)較便宜、但效率低下的地方生活。一項(xiàng)研究顯示，如果沒(méi)有城市建設(shè)上的嚴(yán)格限制，舊金山灣區(qū)的就業(yè)將是現(xiàn)在的5倍。再加上收入損失和人才潛能的浪費(fèi)，這一數(shù)字將是令人震驚的。而如果放寬美國(guó)城市發(fā)展的種種限制，美國(guó)的國(guó)民生產(chǎn)總值可提高6.5%—13.5%，也就是1—2萬(wàn)億美元。幾乎沒(méi)有其他任何政策能做出如此巨大的貢獻(xiàn)。

更高、更快、更密集

對(duì)于如何破解大城市土地稀缺的難題，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》給出的答案很簡(jiǎn)單：征高額土地稅，以增加土地使用成本，讓開(kāi)發(fā)商把建筑物建得更高;實(shí)行自上而下的城市規(guī)劃，讓城市交通更快，建筑物建得更密集。

在許多富裕的國(guó)家，土地增值稅只占總稅收很小的部分，但地稅是一個(gè)很有效的手段，因?yàn)榉慨a(chǎn)所有者很難逃稅。盡管高額地稅會(huì)打擊投資的積極性，可它會(huì)鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商對(duì)土地竭盡其能地開(kāi)發(fā)，將樓房建得盡可能高，從而提升土地利用率。

放松城市規(guī)劃可能給大城市土地供應(yīng)帶來(lái)較大變化。愛(ài)德華·格雷瑟和美聯(lián)儲(chǔ)研究人員萊文·薩克斯等人2005年研究了土地供應(yīng)限制帶來(lái)的房地產(chǎn)成本，他們將此稱(chēng)為“陰影稅”。1998年，這種“陰影稅”在華盛頓特區(qū)和波士頓是20%，在洛杉磯和曼哈頓是50%左右。倫敦政經(jīng)學(xué)院的一項(xiàng)研究估計(jì)，由于倫敦西城區(qū)不合理的土地使用規(guī)定，辦公場(chǎng)所用地費(fèi)用上漲了近800%;在米蘭和巴黎，土地使用規(guī)定使地價(jià)上漲了近300%。

也許有人會(huì)說(shuō)，放松城市規(guī)劃，難道又要走19世紀(jì)城市無(wú)節(jié)制發(fā)展的老路嗎？《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》認(rèn)為，就像放松移民政策會(huì)給國(guó)內(nèi)就業(yè)帶來(lái)負(fù)面沖擊、放松全球貿(mào)易政策會(huì)給國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)負(fù)面沖擊一樣，放松城市規(guī)劃可能帶來(lái)貧民窟增加、犯罪率上升等問(wèn)題，但這些負(fù)面效應(yīng)是可以克服的。

不過(guò)，這兩項(xiàng)簡(jiǎn)單的建議執(zhí)行起來(lái)都不簡(jiǎn)單。現(xiàn)在的城市土地政策對(duì)擁有土地的人群有利，征收高額土地稅將打擊富裕階層，他們的反對(duì)是顯而易見(jiàn)的。反對(duì)放松城市規(guī)劃的人群更加廣泛，從關(guān)心動(dòng)物的環(huán)保人士到希望得到天價(jià)賠償?shù)尼斪討?hù)。可城市土地稀缺問(wèn)題必須解決，因?yàn)闆](méi)有任何政策能讓世界產(chǎn)生10萬(wàn)億美元左右的GDP增長(zhǎng)。