新型城鎮(zhèn)化需要新思維

“十三五”是我國(guó)城鎮(zhèn)化率超過50%以后如何發(fā)展的關(guān)鍵五年，是執(zhí)行《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的關(guān)鍵五年，也是新型城鎮(zhèn)化要在體制、機(jī)制探索上有重大貢獻(xiàn)的五年，更是新型城鎮(zhèn)化在調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生等方面發(fā)揮重大作用的關(guān)鍵五年。可以說，城鎮(zhèn)化將向何處去，關(guān)鍵要看這五年。

我們熟悉“昨天”的發(fā)展模式，也對(duì)“今天”的問題有所總結(jié)，并正著手設(shè)計(jì)“明天”的道路。問題在于，習(xí)慣了按昨天與今天的思維來規(guī)劃明天，難免會(huì)對(duì)未來的變化欠缺考慮。

研究“十三五”的路怎么走，不僅要對(duì)“十二五”進(jìn)行客觀總結(jié)，還需對(duì)“十三五”及其之后的目標(biāo)、方向、方式、方法進(jìn)行前瞻性預(yù)測(cè)，以“后天”的思維來指導(dǎo)今天的行動(dòng)。

四大“跟不上”

“十二五”期間，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域有許多標(biāo)志性的突破，有的是發(fā)展方面，有的是規(guī)劃認(rèn)識(shí)方面，有的是政策文件出臺(tái)方面。例如，我國(guó)城鎮(zhèn)化率首超50%、“十八大”報(bào)告7次提到城鎮(zhèn)化，以及頒布首個(gè)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和首個(gè)城市群規(guī)劃，等等。但新的五年，這些過去的思路與行為能否跟得上前進(jìn)步伐，又能否與時(shí)俱進(jìn)地體現(xiàn)新目標(biāo)和新趨勢(shì)？

事實(shí)上，眼下若仍然以舊思維套用新發(fā)展，將起碼存在四個(gè)方面的“跟不上”：

首先，目標(biāo)跟不上。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及其試點(diǎn)中，部分地區(qū)的城鎮(zhèn)化似乎在加劇地方割劇現(xiàn)象。比如，一些地方官員對(duì)“人的城鎮(zhèn)化”和就近、就地城鎮(zhèn)化的理解，僅僅是讓人口集中居住、趕農(nóng)民上樓等簡(jiǎn)單做法，然后在本區(qū)域內(nèi)小范圍統(tǒng)計(jì)所謂的城鎮(zhèn)化率用來上報(bào)，應(yīng)付任務(wù)。至于城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和未來形態(tài)，幾近茫然。

其次，規(guī)劃跟不上。

一個(gè)明顯的現(xiàn)象是，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》發(fā)布后，各地也都制定了新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，但卻存在著嚴(yán)重的千篇一律現(xiàn)象。地方上千差萬(wàn)別的實(shí)踐、創(chuàng)新，并未反映在具體規(guī)劃中。

再次，方法跟不上。

例如，對(duì)于城在哪里建、人往哪里去的問題，很多官員、學(xué)者仍缺乏一個(gè)科學(xué)的研究方法，停留在估算和猜測(cè)層面。對(duì)于建設(shè)過程中的產(chǎn)業(yè)選擇也大多是紙上談兵，新的規(guī)劃手段并未充分采用。

最后，是改革跟不上。

新型城鎮(zhèn)化需要在體制、機(jī)制上做出許多改革探索、嘗試，有的需要讓地方“暫越雷池一步”。但新的改革內(nèi)容究竟是什么，允許地方上有哪些嘗試和創(chuàng)新等，往往還是一片空白。既有的限定性法律、法規(guī)、文件、指示仍然束縛著改革的雙腳。

以上這些“跟不上”，一旦無法解決，則勢(shì)必影響城鎮(zhèn)化的速度與質(zhì)量。其中有些涉及觀念、理念，有些則觸及體制、機(jī)制，亟須決策層的改革動(dòng)力和魄力，打破一部分既有的條條框框。

站在未來之上

前述的這些“跟不上”，指向內(nèi)容各不相同，但從時(shí)間軸上縱觀，涉及到城鎮(zhèn)化發(fā)展的理念、方法、政策、行為等諸多方面。因此，唯有站在未來回看今天，才能明晰其中的差距及其解法。

其一，下一個(gè)五年，城鎮(zhèn)化的目標(biāo)應(yīng)定位于基本公共服務(wù)均等化，而非城鎮(zhèn)化率這一側(cè)重描述現(xiàn)狀的粗略指標(biāo)。

有統(tǒng)計(jì)稱，我國(guó)城鎮(zhèn)化人口2013年底上升至7.1億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.73%，但其中卻仍有約2.34億的農(nóng)業(yè)戶籍人口，真實(shí)的戶籍城鎮(zhèn)化率僅36%，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一些發(fā)達(dá)國(guó)家80%的水平，也低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相近的發(fā)展中國(guó)家60%的均值。

著眼于城鎮(zhèn)化率并沒有錯(cuò)，但放眼“十三五”“十四五”時(shí)期，我們的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)該更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更核心、更趨向于本質(zhì)，即瞄準(zhǔn)基本公共服務(wù)均等化這一指標(biāo)。

其二，下一個(gè)五年，城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)將千差萬(wàn)別，或?qū)⒊鼋裉斓恼J(rèn)識(shí)，將從一種與行政區(qū)劃相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象不斷得到發(fā)展，最終超越行政區(qū)劃的束縛。

“十五”時(shí)期到“十二五”時(shí)期，開展了各類城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，但試點(diǎn)對(duì)象均以市、縣等行政區(qū)劃作為單元來進(jìn)行。這就存在一個(gè)問題，即城市群是城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，但城市群卻沒有在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中受到足夠重視。并且，一些實(shí)際上已經(jīng)成為城市的區(qū)域，仍按照“小城鎮(zhèn)”的規(guī)模、級(jí)別、方式方法來制定發(fā)展規(guī)劃。此外，新城新區(qū)這一類城鎮(zhèn)化中的突出現(xiàn)象，也在既有規(guī)劃中未得到充分體現(xiàn)。

其三，下一個(gè)五年，城鎮(zhèn)化規(guī)劃的最大影響因素，可能存在于新技術(shù)運(yùn)用方面。

當(dāng)下，人們對(duì)于諸如“互聯(lián)網(wǎng)+金融”、“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”、“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”等領(lǐng)域熱度甚高，卻遠(yuǎn)未深入到對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+規(guī)劃”的討論。事實(shí)上，“互聯(lián)網(wǎng)+規(guī)劃”或許會(huì)引致規(guī)劃科學(xué)性的重大躍升，引致整個(gè)規(guī)劃技術(shù)路線的改革，引致公眾參與度的深化，以及引致整個(gè)規(guī)劃組織方式與管理方式的變化。

可以認(rèn)為，對(duì)于改革和發(fā)展這一目標(biāo)來說，規(guī)劃是龍頭;而對(duì)于規(guī)劃自身來說，“互聯(lián)網(wǎng)+”可能成為龍頭。當(dāng)下存在的一些“規(guī)劃跟不上變化、方法跟不上方向”的難題也將從中找到答案，而這也將是“十三五”期間城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大變化。

最后，下一個(gè)五年，城鎮(zhèn)化的突破將是從點(diǎn)到面的改革突圍。這將解決存在于中央和地方間的長(zhǎng)期矛盾：中央認(rèn)為地方行動(dòng)遲緩，地方則認(rèn)為中央部門改革乏力，兩者互難“買賬”。

實(shí)際上，有關(guān)部門對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的支持至今未到位，土地制度改革也有待深化，呼吁良久的投融資體制機(jī)制改革也才剛剛開始，低成本設(shè)市的模式更是僅僅在極小范圍內(nèi)開展，等等，改革不易可見一斑。

在經(jīng)歷“十二五”這一對(duì)城鎮(zhèn)化日漸重視、充分討論的“立言”階段后，“十三五”這一“立行”階段，決策層應(yīng)該真刀真槍地改革、創(chuàng)新和實(shí)踐，應(yīng)該盡可能允許地方去試點(diǎn)創(chuàng)新，積累寶貴的改革經(jīng)驗(yàn)，讓星星之火得以燎原。

（本刊記者聶歐、實(shí)習(xí)生石璐采訪整理）