州縣官的銀兩：算不清的糊涂賬

乾隆二十九年（1764年），福建龍巖。知州郭世勛新官上任，卻怎么也高興不起來(lái)。因?yàn)椴痪们埃±镉“l(fā)的一份名為“公捐養(yǎng)廉銀資助窮員”的文件，令他非常郁悶。

朝廷規(guī)定，各地衙門都有一筆款項(xiàng)，資助生活困難、無(wú)力回原籍的官員回鄉(xiāng)盤纏，幫他們回鄉(xiāng)探親，算是皇上的額外開恩。可是，這筆專款額度有限，只能優(yōu)先八品以下的佐雜與教職等低級(jí)官員，七品以上官員，即便家貧，也拿不到這筆錢。于是，閩浙總督和福建巡撫就簽發(fā)了這份文件，要求各級(jí)官員捐出1%的養(yǎng)廉銀，資助這些出不起路費(fèi)的中層干部。

這不是自愿捐款，而是全省通令，必須嚴(yán)格執(zhí)行。身為六品地方主官的郭世勛當(dāng)然責(zé)無(wú)旁貸。可當(dāng)他準(zhǔn)備籌錢認(rèn)捐時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)通令里還有一段話：“零星解司，未免紛繁，應(yīng)請(qǐng)責(zé)成該管府、州，按所屬應(yīng)捐銀數(shù)，于季首先行墊解各廳、縣，就近解府歸款，亦為省便。”省里開口收錢，但又嫌麻煩，干脆要求各府州每季度先行墊支，再?gòu)闹菘h官的養(yǎng)廉銀里直接扣錢。

扶危濟(jì)困，本是傳統(tǒng)美德，但硬要拿行政命令強(qiáng)推，就不近人情了。更讓郭世勛不滿的是，發(fā)布通令的布政使、按察使，本該帶頭認(rèn)捐，卻以“養(yǎng)廉無(wú)多”為名，“毋庸議捐”。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的超然，讓這位知州大人更糊涂了。雖說(shuō)后來(lái)做到了兩廣總督，身為封疆大吏的郭世勛，對(duì)州縣官的銀兩，依舊是似懂非懂。

賬本上的銀子

上午斷案，下午看公文、讀案卷，忙忙叨叨一整天，茶余飯后的郭大人，總算有點(diǎn)閑情逸致。可惜，天黑了，吟詩(shī)作賦的雅致沒(méi)了，腦海里縈繞的，還是白天揮之不去的那點(diǎn)公事。其中最麻煩的事，就是給自己的衙門找銀子弄經(jīng)費(fèi)。

在清代州縣衙門的財(cái)政體系里，人員薪水和辦公經(jīng)費(fèi)是混在一起的。可是，只有編內(nèi)人員，比如州（縣）丞、主簿、仵作、轎夫等職，才能安然吃到旱澇保收的“皇糧”。不過(guò)，知縣的正俸（全年基本工資）只有45兩銀子，折合現(xiàn)在的9000塊錢;仵作、轎夫只有6兩，折合現(xiàn)在的1200塊錢。這樣的“皇糧”，顯然吃不飽，何況養(yǎng)家糊口。

大量的編外人員處境更糟。像書吏、衙役、幕友、長(zhǎng)隨之類，國(guó)家非但不給薪水，連起碼的辦公經(jīng)費(fèi)都不配備。然而，維持衙門政務(wù)活動(dòng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，離不開這些人奔走出力。他們維持個(gè)人生計(jì)和日常辦公的經(jīng)費(fèi)需求，至少是編內(nèi)人員的兩倍以上。

為什么經(jīng)費(fèi)缺口這么大，朝廷而不去補(bǔ)足呢？

話說(shuō)清代初年，全國(guó)四處烽煙，打仗是要燒錢的。可是，戰(zhàn)亂頻仍，生產(chǎn)破壞，稅收不足，哪有足夠的銀子可燒？財(cái)政供求的失衡，使朝廷不得不削減地方“存留”來(lái)增加中央收入。于是，地方官府存留銳減，大量稅收被提留到北京。這樣做，固然斂來(lái)了更多錢財(cái)，也增強(qiáng)了朝廷對(duì)地方的話語(yǔ)權(quán)，但也導(dǎo)致州縣衙門經(jīng)費(fèi)銳減。比如知州、知縣原有“心紅紙張銀”和“迎送上司傘扇銀”等名目的特別費(fèi)，雖然加起來(lái)只有幾十兩，但總比沒(méi)有強(qiáng)。順治末年，這兩項(xiàng)支出全被砍掉了。

經(jīng)費(fèi)管理上的“強(qiáng)干弱枝”格局，最初只是權(quán)宜之計(jì)，后來(lái)竟貫穿清代始終，地方存留在全國(guó)財(cái)政收入中的占比基本保持在20%上下。朝廷撥給州縣的人頭費(fèi)銀兩，因“其不足以自贍者十居八九”。既然朝廷管不好，州縣官們只好先行“自救”，到處找錢。

從“例外苛索”到“耗羨歸公”

對(duì)于州縣官來(lái)說(shuō)，最省事的淘錢辦法，就是“例外苛索”，即依靠體制外的“陋規(guī)”收入度日，比如加征火耗。百姓納稅時(shí)繳的是碎銀，各地將稅銀解送省城入庫(kù)時(shí)，都要熔煉成銀錠。讓納稅人多交一部分碎銀作為“火耗”，也就是承擔(dān)熔煉過(guò)程中的損耗，是以確保朝廷稅收數(shù)量不打折扣為借口，設(shè)立的一種實(shí)際意義的“附加費(fèi)”。然而，每?jī)啥愩y征收多少火耗，朝廷卻沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定。于是，各地自行其是，火耗率越來(lái)越離譜。最初是10-20%，后來(lái)有些省份增加到40%以上，甚至“其或偏州偏邑，賦額少至一二百兩者，稅輕耗重，數(shù)倍為正額者有之”。

征收火耗，給州縣官找到了彌補(bǔ)人員薪水和衙門經(jīng)費(fèi)不足的途徑，但由于缺乏朝廷明令和有效監(jiān)管，上司可以分肥，州縣官也可以貪墨，“耗”上加“耗”。久而久之，整個(gè)官僚隊(duì)伍的操守便陷入整體混沌的狀態(tài)。一旦遭遇天災(zāi)人禍，稅收落空，火耗也就無(wú)處征解。因此，火耗征收的隨意性，成為埋在清代地方財(cái)政體系里的一顆定時(shí)炸彈。

不過(guò)，郭勛祺應(yīng)該不用整日琢磨收火耗的問(wèn)題了。因?yàn)閺挠赫觊g起，朝廷實(shí)施了“耗羨歸公”的改革，排除了這顆炸彈。

雍正跳出了康熙帝的政治理想主義窠臼，實(shí)事求是地提出“州縣火耗，原非應(yīng)有之項(xiàng)，因通省公費(fèi)及各官養(yǎng)廉，有不得不取給于此者，朕非不愿天下州縣絲毫不取于民，而其勢(shì)有所不能”。既然“征收火耗”作為陋規(guī)普遍存在，很難取締，那就將其規(guī)范化、合法化，設(shè)定各地火耗率，明確火耗收上來(lái)之后的使用范圍和分配辦法，實(shí)施“收支兩條線”，由省里統(tǒng)一安排。

郭勛祺要做的事，就是把龍巖州收上來(lái)的火耗，不打折扣地解送省城。再由省里統(tǒng)籌安排全省的火耗銀，分成兩份兒：一是養(yǎng)廉銀，發(fā)給各級(jí)地方官，額度是原有薪水的20-100倍。這是火耗征收后返還州縣的大頭，占到50%以上。郭勛祺的正俸是60兩，養(yǎng)廉銀則有二三千兩，加起來(lái)折合現(xiàn)在的五六十萬(wàn)塊錢，已經(jīng)非常可觀。當(dāng)然，這筆錢不會(huì)讓郭勛祺一人獨(dú)享，編內(nèi)人員的津補(bǔ)貼、編外人員的薪水、衙門辦公的日常開銷，都要從這里出。二是公費(fèi)，也就是地方重大項(xiàng)目的開銷，比如軍事防御、倉(cāng)庫(kù)建設(shè)、城墻修繕、水壩加固等。這部分占到火耗總額的20-40%。

耗羨歸公在一定程度上做實(shí)了地方財(cái)政，緩解了州縣官的實(shí)際困難。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，物價(jià)持續(xù)上漲，稅收增幅卻由于康熙確定的“永不加賦”政策而幾乎停滯。因而，各級(jí)衙門又把目光再次瞄準(zhǔn)了看起來(lái)挺豐厚的州縣官“養(yǎng)廉銀”。

數(shù)不清的克扣名目

按照雍正年間定的規(guī)矩，火耗的支配權(quán)交給各省，中央不加干涉，這就為地方根據(jù)實(shí)際情況靈活調(diào)配資金留出了政策余地。然而，到了乾隆年間，規(guī)矩改了。戶部開始插手火耗，將其納入常規(guī)賦稅進(jìn)行年度核銷，即所謂“奏銷”。于是，火耗就升格為中央財(cái)政的一部分了。

按照戶部的辦事規(guī)則，火耗還被分為若干科目，每個(gè)科目的開支數(shù)額都要固定下來(lái)，沒(méi)有騰挪空間。如此一來(lái)，養(yǎng)廉銀的“活水”就被框死了。中央財(cái)政一旦吃緊，養(yǎng)廉銀就遭遇了“減平”和“減成”等名義的克扣。

“減平”就是借口省里的“庫(kù)平銀”比朝廷的“京平銀”成色要輕，故而在朝廷下?lián)堋熬┢姐y”時(shí)，故意減去若干比例。這么做，實(shí)際上就是變相縮減地方存留。比如道光二十三年（1843年），朝廷為了履行《南京條約》的賠款義務(wù)，要求對(duì)各級(jí)官員的正俸和養(yǎng)廉銀，無(wú)論是戶部發(fā)放的，還是省里發(fā)放的，都要扣減60%。扣除的部分要解送京城入庫(kù)，不得拖欠。一聲令下，養(yǎng)廉銀就縮水了一大半。

“減成”就是根據(jù)朝廷的實(shí)際需求，在養(yǎng)廉銀發(fā)放時(shí)打點(diǎn)折扣。咸豐五年（1855年），由于軍費(fèi)開支浩大，朝廷難以支撐，便下令核減各級(jí)官員的養(yǎng)廉銀。巡撫、布政使扣減30%，按察使、道員、知府之類扣減20%，知州、同知、知縣之類扣減10%。

中央財(cái)政缺錢，就向養(yǎng)廉銀伸手;地方財(cái)政缺錢，也盯上了養(yǎng)廉銀，搞起了攤派。

其一叫“攤幫”。無(wú)論官職高低，只要省里下文件征收這筆錢，就要從養(yǎng)廉銀里扣10%。“攤幫”的用途廣泛，包括書吏、獄卒、民夫、伙計(jì)的伙食補(bǔ)貼，以及筆墨紙張、文書保管等支出。

其二叫“柩費(fèi)”。用于官員病故，沒(méi)錢將靈柩搬運(yùn)回原籍，入土為安，可以按照回鄉(xiāng)距離遠(yuǎn)近，每百里補(bǔ)貼1兩6錢銀子。為此，全省官員要將養(yǎng)廉銀的10%上交藩庫(kù)，設(shè)置專門賬戶統(tǒng)一管理。如果說(shuō)“攤幫”還算能補(bǔ)貼公用的話，“柩費(fèi)”就很容易被冒領(lǐng)，迫使官府不得不又出臺(tái)規(guī)定，必須持各省會(huì)館和同鄉(xiāng)官員出具的證明材料，確定靈柩啟程日期，才能領(lǐng)用“柩費(fèi)”，相當(dāng)于無(wú)形間又多了一道審批程序。

其三叫“扣荒”。如果省里遭遇自然災(zāi)害，田畝荒蕪，不得不豁免錢糧，那么這部分缺額就要各級(jí)官員的正俸和養(yǎng)廉銀去賠補(bǔ)。當(dāng)然，這種情況不常見，也就并非年年有。

還有就是郭勛祺趕上的“公捐養(yǎng)廉資助窮員”。平心而論，盡管養(yǎng)廉銀數(shù)額龐大，但額度長(zhǎng)期不變，在物價(jià)上漲的大背景下，其含金量是在下滑的。再加上層層攤扣，所剩無(wú)幾。既然養(yǎng)廉銀越來(lái)越難以指望，為了解決辦公經(jīng)費(fèi)和個(gè)人溫飽，州縣官們只好自行其是，到處搜羅。這意味著老百姓又要忍受新一輪的盤剝和加派，新的“陋規(guī)”再度層出不窮地浮上水面。

不成功的公費(fèi)改革嘗試

養(yǎng)廉銀之所以陷入層層克扣的困境，在很大程度上仍然是清朝地方財(cái)政體制中“公私不分”的制度設(shè)計(jì)所致。這個(gè)問(wèn)題終于在20世紀(jì)初被提到了議事日程上。

光緒二十八年（1902年），直隸總督袁世凱提出了“公費(fèi)改革”的思路。他建議，將省內(nèi)各道、府和直隸州的“陋規(guī)”和盤托出，全部坐實(shí)，核定額度和用途，將其轉(zhuǎn)化為地方衙門的公用事業(yè)費(fèi)，即“公費(fèi)”。州縣仍將原先的“陋規(guī)”整體解送省城，再根據(jù)省里核定的“公費(fèi)”額度按月到省城申領(lǐng)。這種“收支兩條線”的做法，與雍正的“耗羨歸公”改革如出一轍。

這種化私為公的做法，不僅裁革了陋規(guī)之弊，而且確保了“公費(fèi)”財(cái)源穩(wěn)定，上下級(jí)官員借機(jī)吃拿卡要的漏洞也被堵上，官場(chǎng)風(fēng)氣有所改善。

袁世凱的公費(fèi)改革思路很快就付諸實(shí)踐，但實(shí)施范圍僅限道、府和直隸州，位居基層的州縣并沒(méi)鋪開。其實(shí)，直隸省各個(gè)州縣財(cái)政狀況一直存在肥瘠不均的情況。財(cái)政入不敷出的州縣，連辦公費(fèi)都捉襟見肘，當(dāng)?shù)刂荨⒅h不免“希圖調(diào)優(yōu)，時(shí)存茍且之思，不復(fù)盡心民事”。針對(duì)這種問(wèn)題，袁世凱采取調(diào)劑盈虛的辦法，調(diào)撥契稅銀5萬(wàn)兩作為專款，補(bǔ)貼34個(gè)窮縣的辦公費(fèi)開支。

袁世凱的試點(diǎn)得到了朝廷的認(rèn)可，四川等省開始群起效仿。然而，直至清朝滅亡，公費(fèi)制度也沒(méi)能在全國(guó)各省徹底推行。即便是推行公費(fèi)改革較為徹底的直隸省，落到各個(gè)州縣頭上的公費(fèi)額度仍然不夠用。

比如東明縣，光緒二十六年（1900年）省里核準(zhǔn)的衙門辦公經(jīng)費(fèi)只有965兩，即便把克扣的養(yǎng)廉銀都算上，加起來(lái)也只有1822兩。從光緒二十九年（1903年）開始，省里每年都會(huì)增加公費(fèi)補(bǔ)貼1000兩。可是，這一年該縣實(shí)際支出多達(dá)7015兩。跟國(guó)家撥款相比，仍有4000多兩銀子的巨大虧空。知縣大人只好到處找錢，客觀上助長(zhǎng)了官場(chǎng)腐敗，加重了百姓的額外負(fù)擔(dān)，形成了惡性循環(huán)。

地方財(cái)政體制的糾結(jié)，成為州縣衙門經(jīng)費(fèi)矛盾的癥結(jié)。清廷有所察覺，曾經(jīng)力圖改變，但屢試屢敗，都不治本。州縣官的銀兩，直至清朝滅亡，仍是一本算不清的糊涂賬。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)清史研究所博士，現(xiàn)供職于國(guó)務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室）