論我國宅基地使用權制度的完善

摘 要 我國的農村宅基地使用權制度，為廣大農民改善居住條件，維護其“住有所居”的基本權利提供了保障。但是，隨著社會經濟背景發生的巨大變化，農村宅基地使用權制度的一些缺陷和不適應性開始顯現出來。本文先概述我國宅基地使用權的立法現狀，然后剖析其在實踐中存在的問題，最后提出完善的建議。

關鍵詞 宅基地使用權 物權法 完善

隨著農村經濟改革的深化和城市化進程的不斷加快，我國現行法律制度對宅基地使用權的保護和利用效率方面的不足逐漸暴露出來。如何在既合法又合理的利用宅基地，實現公平公正和集約化，已經成為宅基地使用權制度建設中的主要問題。

一、我國宅基地使用權制度的立法現狀

農村宅基地使用權，是我國特有的一種用益物權，是指農村集體經濟組織成員依法取得的在農村集體組織所有的土地上建筑房屋并居住使用的權利。目前，我國并沒有專門調整農村宅基地使用權的法律，有關農村宅基地使用權的法律規定規范分散在憲法、民法、土地管理法等部門法中，實踐操作中更多的是依據相關的法規、規章。農村宅基地使用權法律制度包括以下基本內容：

（一）權利主體特定

農村宅基地使用權是一種特殊的使用權。其特殊性主要體現在申請取得宅基地使用權的主體，只能是集體組織內部的成員以戶為單位取得，其他人員則不能取得農村宅基地使用權（至少目前是不受法律保護）。當然，也存在例外，回家鄉定居的港澳同胞、華僑，以及回原籍鄉村落戶的職工、退伍軍人和離休干部，需要使用集體所有的土地建住宅時，享有村民的待遇。

（二）依法定程序取得

農村村民必須履行法定的申請手續，以戶為單位，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準后才能取得宅基地使用權，并應符合鄉（鎮）土地利用總體規劃。涉及占用農耕用地的，還必須履行更加嚴格的審批手續。

（三）對宅基地上建筑物及附著物的所有權

擁有宅基地使用權的公民，有權在宅基地上建造房屋及附著物，有權在宅基地范圍內建設其他生活或生產需要的建筑和設施，并對所建房屋和附著物享有所有權。宅基地使用權人有權在宅基地內種植林木、花草、蔬菜，在宅基地空閑處修建其他建筑物、設施。該種植的林木、花草、蔬菜，修建的其他建筑物設施歸使用權人所有。

（四）使用期限沒有限制

現行法律法規對宅基地使用權的期限沒有作明確規定。由于在宅基地上建構的房屋及其附屬設施屬于私人所有的財產，可以依法繼承，加之我國房地產法領域“房地一致”的基本原則，因此從理論上說，只要村民宅基地上的建筑物存在，則宅基地使用權就能由村民長期享有。

（五）不得單獨抵押

我國《擔保法》中明確規定，村民依法取得宅基地使用權，不能對宅基地單獨設定抵押。與此同時同時，《物權法》對與宅基地使用權的抵押也采禁止態度。

（六）受法律保護

依法取得的宅基地使用權，受到法律的保護，對于宅基地上的建房，與宅基地使用權同時受法律的長期保障，除非有法定事由，任何單位和個人都不得隨意剝奪和侵犯。

二、 我國宅基地使用權制度在實踐中的問題

宅基地使用權制度最早是為計劃經濟服務的，毫無效益可言，已經逐漸與農村經濟的快速發展不相適應，因此在實踐中引發的問題越來越多，主要有以下幾個方面：

（一）宅基地使用權物權化受過多行政化的干擾

宅基地使用權制度充斥著公權介入的色彩，且宅基地的很多規制都是通過《土地管理法》來限定的，眾所周知，與物權法不同，土地管理法具有強烈的公權色彩，它本質上是一部公法。在實際處理宅基地問題的過程中，從申請到審批甚至到取得、滅失，無處不充斥著濃厚的行政色彩，而行政的過多干預使得宅基地制度的規范人為因素逐漸增多，削弱了法律對其的規制。因此，要發揮宅基地使用權制度的功能，就必須限制其行政性。

（二）宅基地使用權無償性及其不利后果

宅基地使用權可以通過無償申請而取得，該制度的建立是為保障農民的基本生活，無償性甚有必要。然而，正是由于無償性，也造成了一些不利后果。無償性使得該權利的取得成本相對較低，農民取得土地后可能沒有愛惜并且利用，以致于土地的閑置現象十分嚴重。并且在實際操作的過程中宅基地管理制度方面的漏洞又過多，導致農村的許多地方，尤其是在經濟較為發達的農村和城郊地區，許多條件良好的耕地被占用，如耕地旁邊的交通要道等，這樣導致耕地明顯減少，造成土地資源的嚴重浪費，嚴重影響了農業生產。

（三）現行宅基地使用權管理制度較混亂

根據現行規定，宅基地使用權是村集體經濟組織和政府共同管理的，但在實際中政府卻起了決定的作用。政府抑或集體組織管理存在混亂，使得農村宅基地的規劃不合理，村莊分散且規模過小，由此導致許多閑置的宅基地、廢棄地和空白地的存在，嚴重浪費土地資源。此外，宅基地使用權分配上缺乏必要的監督制度，導致部分鄉村干部見縫插針，利用土地牟取利益、欺壓農民。宅基地管理制度的缺失很大程度上直接導致該種本應利于農民利于農村建設的制度成為行政、權力的犧牲品，更加激化了農村中間的各種矛盾，若不能形成一套嚴格的、規范的管理制度，宅基地使用權這一制度亦可能形同虛設。

三、完善我國宅基地使用權制度的建議

（一）宅基地使用權取得的條件

宅基地使用權的取得，是農村村民享有權利和土地資源得到充分利用的前提，關系到廣大農民的切身利益。宅基地使用權的取得應當符合以下條件：第一，農村村民申請宅基地時，應當以戶為單位向村民委員會提出申請，由村民委員會組織村民代表大會討論表決。表決通過，申請人即可同村民委員會簽合同，取得宅基地使用權。第二，為了嚴格宅基地的管理，強化事后監督。村民委員會應將本村宅基地的設定情況報縣級人民政府備案，由縣級人民政府確認已經設定的宅基地使用權。第三，為了節約用地，實現農村居民點的合理布局。宅基地選址和村民住宅建設必須符合（鄉）鎮土地利用的總體規劃，以實現經濟效益、社會效益和環境效益的協調統一。

（二）宅基地使用權人的權利和義務

現行法律沒有對宅基地使用權人的權利義務作出明確的規定，這不利于保護農民的基本權益和土地效益的實現。

宅基地使用權人的權利應當包括以下幾個方面：第一，占有、使用權。占有、使用權是宅基地使用權人利用宅基地滿足其生產生活需要的前提和基礎，是讓農村村民實現“居者有其屋”的社會保障理念的必然要求。只有擁有了占有使用權，宅基地使用權人才能在宅基地上建造房屋，用于生產生活。第二，收益權。宅基地使用權人對宅基地的收益權是指其利用宅基地獲得新增利益的權利，這種權利在傳統農村宅基地使用權制度體系中是被命令禁止的。但這一規定顯然不符合“物盡其用”的現代物權法理念。因而在構建新的宅基地使用權法律體系時，可以允許農村宅基地的出租行為，提高其利用效率，改善農民的生活水平。

宅基地使用權人在享有權利的同時，也應當履行相應的義務。第一，宅基地使用權人不得改變宅基地的用途。宅基地是一項社會保障制度，是為了保障農民的居住權而設立的。因而農民在對宅基地行使權利時，不得改變宅基地的用途。第二，宅基地使用權人應當保護和合理使用其宅基地。土地資源是十分重要的自然資源，宅基地使用權人應當按照農村宅基地的法律屬性和自然屬性對宅基地進行合理使用，在宅基地遇到損壞的危險時，同時負有保護其不受損害的義務。

（三）宅基地使用權的消滅

現行法律并未對宅基地使用權的消滅作出明確的規定，這可能會導致宅基地使用權利用率的降低，造成土地資源的浪費。筆者認為，立法可以固定，出現如下情形，宅基地使用權消滅：第一，征收。農村宅基地的征收， 是指國家為了公共利益的需要， 將農村村民的宅基地強制性地收歸國家所有。農村村民宅基地使用權因征收而消滅時，宅基地人應當獲得相應的補償，且可以重新申請并取得宅基地使用權。第二，農村村民喪失農村集體經濟組織成員權。如果農村宅基地使用權人喪失農村集體經濟組織成員資格，便不再是宅基地使用權的適格主體，其之前因這種身份而享有的宅基地使用權也應當歸于消滅。第三，宅基地使用權人違法改變宅基地用途。農村宅基地只能作為農村集體經濟組織成員個人住宅建設用地，如果農村村民改變宅基地的用途，則農村集體經濟組織有權收回該宅基地使用權。

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（作者單位：上海政法學院）