作為行政行為的行政補貼

摘 要 行政補貼是政府進行經濟調節和社會行政的工具，從行政法的角度觀之，具有形成性、給付性、授益性、可能產生第三人負擔效應及法律保留相對示微的特征。行政補貼作為行政行為的一種表現形式，具有侵權可能性，應當接受法院的司法審查和建立相應的權利救濟制度。

關鍵詞 行政補貼 行政行為

一、形成性的履職手段

行政補貼作為行政行為的一種表現形式，具有將抽象的普遍立法予以實現的功能，我國《憲法》從第十四條到第二十六條規定一些國家的任務，如“推廣先進科學技術、建立健全社會保障制度、完善宏觀調控、發展社會主義教育事業、發展自然科學和社會科學事業、發展醫療衛生事業、發展文化事業和保護文化遺產、改善和保護生態環境”等，行政補貼對于實現這些國家任務，無疑是一項重要的執行工具。另外，2005年的《國務院工作規則》也指出，“國務院及各部門要加快政府職能轉變，全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。經濟調節涉及調節產業結構、調節區域經濟發展、調節收入分配、調節對外經濟關系”等方面，無一不與行政補貼緊密相關；公共服務中對基礎公共設施的建設，也是行政補貼身影多現的領域。

并且，作為國家職能實現手段的行政補貼通常具有面向未來的形成性，如對粉煤灰綜合利用項目的補貼、對低污染排放小汽車減征消費稅的補貼，正是在引導社會走向可持續的經濟發展模式。

二、行政給付的一種類型

日本和我國部分學者將行政給付可分為行政物質幫助、行政供給和行政補貼三類。行政物質幫助，是指行政機關在公民在年老、疾病或喪失勞動能力或其他特殊情況下，依照有關法律、法規規定，賦予其一定的物質權益或與物質有關的具體行政行為。其外延包括優待、撫恤、安置、補助、提供社會保障和最低生活保障、救災扶貧等。行政供應是指通過公用物、公共設施、公共企業等的設置和經營來為公眾提供日常生活中必不可少的公共服務的行政活動。此乃在工業化與城鎮化的背景下，個人生存照顧已不能符合現實的需要，于是由政府承擔起此生存照顧的職責，由其投資建設供水、供電、供氣、供暖、公共交通、郵政等公共事業，但從事這些公共事業的企業普遍存在虧損，虧損又可區分為政策性虧損和經營性虧損，政策性虧損是為實現政府規定的社會公益目標或生產指令性計劃產品，由于定價性原因而形成的虧損，這種虧損需要政府給予補貼才能維持經營，然而實際上的政策性虧損和經營性虧損因為存在著信息不對稱，在實踐中難于區分，而公用事業又關乎國家民生，不可以停止供應，因而不能任其因經營性虧損而在市場中淘汰，最終也只能由政府承擔這部分經營性虧損；第三類行政給付便是行政補貼。總體而言，行政補貼屬于行政給付的下位概念，但三種類型之間的界限并不分明，行政物質幫助和行政供應尚可認為是給付內容的不同，但行政補貼更多的只是一種行政手段，完全可能運用于行政物質幫助或行政供應的領域，如南京市白下、鼓樓、玄武區政府曾為鼓勵建設民營養老院而給予每年每張床位1000元到1萬元不等的補貼，就是將行政補貼的手段運用于行政物質幫助的體現。

三、對私人授益的行政行為

遍覽我國《SCM協議》與《反補貼條例》中所歸納的“贈款，貸款，投股，貸款擔保，稅收減免，提供一般基礎設施外的貨物或服務，購買貨物“等補貼方式，無一不具有授益的特點。而行政補貼作用于經濟調節與社會行政兩大領域，又表明這是一種國家作用于社會的外部行為，具體對象是對地區、行業、企業或個人，最終都可以歸結為受體為私人。問題在于，行政補貼所產生的私人受益究竟只是一種“反射利益”，還是可使相對人產生公法上的給付請求權這樣一種受法律保護的利益？一旦一種利益被認定為“反射利益”，此種利益排除在司法救濟的范圍之外，若要跳出“反射利益”的輻射，就必須能從法律規范的目的中，找出相對獨立于公共利益的私人利益。而行政補貼存在著相對獨立的私人利益，如國家對在貧困地區投資的企業實施的行政補貼，其公共利益在于促進該地區的經濟發展，但直接被授予行政補貼的企業是具有獨立于此公共利益而應受保護的私人利益存在，而且否定此種公法上的給付請求權，將在法律的效果導向上，導致行政補貼預實現的引導功能無法發揮。而承認滿足法定條件的行政補貼相對人享有公法上的給付請求權，則意味著其補貼的申請被拒絕，被撤銷，都可以尋求司法程序的救濟，且由于行政補貼的給付性特點，將直接對行政訴訟的訴訟類型產生影響。

四、可能產生第三人負擔效應的行政行為

按照行政行為對關系人所產生的法律效果進行分類，可分為負擔行政行為、授益行政行為和混效行政行為以及具有第三人效力的行政行為。[3]行政補貼構成授益行政行為已沒有疑問，在附負擔義務的情況下，可能構成混效行政行為，至于是否會對第三方造成負擔，則需要進行更具體的分析。就國際貿易反補貼中對這一問題的爭論而言，形成了兩派的觀點，一方認為出口國的行政補貼將對進口國的國內產業的公平競爭帶來損害，因而具有負面的外部效應；另一方則認為出口國的行政補貼會使進口國的消費者直接受益，此等經濟福利遠超過對其國內產業的損害。從《SCM協議》的問世，已經說明前者的觀點占據了上風，但這種觀點并沒有深入到何種行政補貼更可能產生負面外部效應。行政補貼的負外部效應可以從《SCM》中有關“專向性”的規定中探個究竟。“專向性”的概念形成于美國，其制定的1979年制定的《反補貼稅法》中提及政府補貼提供給特定企業、特定企業群體、特定行業者，這為行政補貼的分類提供了思路，進而形成了“專向性”的概念，即政府補貼在法律上或事實上有差別地給予某些企業或者產業，就構成了“專向性”的補貼。而非專向性補貼，就是將補貼均等地給予所有的企業或產業，從經濟學的角度來看，只要生產部門普遍地得到補貼，就不會產生扭曲效應。在專向性的補貼當中，又可以分為對特定企業、特定產業、特定區域的補貼，在是否具有負外部效應方面又有不同程度的差異，對特定企業的補貼，顯然會給同業競爭者帶來負擔效果；而對特定產業的補貼，則因為不同產業之間一般不存在直接的競爭關系，可以認為不具有對第三方的負擔效果；至于對特定區域的補貼，因為這種類型的補貼實際上是對貧困落后地區的補貼，這種補貼本就是為了糾正經濟發展的區域不平衡問題所采取的對策，故而也不被認為具有對第三方的負擔效果。除此之外，出口補貼和進口替代補貼，即禁止性補貼，則不需要像可申訴補貼那樣進行實質損害的證明，直接被客觀化的判定為具有第三方負擔效應的行政補貼。

五、法律保留相對式微的行政行為

法律保留原則，又被稱為積極的依法行政原則，指行政權的行使，只要在法律有授權的情形下才能準許實施。然而，行政具有多樣性和形成性特征，若完全不區分行政活動的類型而固守此原則，那么就等同于將行政機關當作了機械的傳輸帶，放眼今日之世界，需要充分調動行政機關的主動性，完全的法律保留將不符現實。就保留的事項范圍上而言，有“侵害保留說”、“全部保留說”、“重要事項說”以及“機關功能說”。干預行政將對公民的自由和權利進行限制和對公民課以義務，需要由立法機關予以明確規定為限，侵害保留是法律保留原則所誕生的核心精神所在，因而是法律保留最基礎的內容；“全部保留說”是以民主原則和法治國家原則為立論的基礎，按照“全部保留說”，一切行政行為，包括行政給付，都包括在立法保留的范圍之內；“重要事項說”與特別權力關系理論所發展出來的“重要性理論”緊密相關，都強調凡是涉及到國民的基本權利之實現與行使，以及涉及公共利益尤其是影響公共生活的重要的基本決定，都應由法律來規定；“機關功能說”乃在于“重要事項說”之所謂“重要”，是一個空洞的概念，無法作為界限的標準，因而還得求諸于其他標準。正是在這一原因下，德國聯邦憲法法院曾經指出：對國家之決定而言，不僅以最高度的民主合法性為依托，尤須要求盡可能正確，也就是說，按照機關之組織、編制、功能與程序方式觀察，由具備最優良條件的機關來做國家決定。

概括的說，“侵害保留說”是底線，具體到某些行政補貼，若具有對第三人的負擔效應，那么對這些類型的行政補貼當然應當適用法律保留的原則；而“全部保留說”，盡管民主與法治國家的理念有其理論基礎，但通常認為，給付行政在法律保留上明顯不如干預行政那么嚴格；就“重要事項說”而言，因為行政補貼是一種授益行為，通常不涉及到對基本權利的侵害，故而適用空間極為有限，但若對于基本生活保障的補貼，則應當納入保留的范圍；而“機關功能說”，自然更加支持行政補貼在法律保留原則上的松化，因為行政補貼具有一些政策性的特點，這也就意味著將非常注重與變動社會現實之間的調整，而行政機關是整個權力系統中最接近社會現實的部分，故而更適于承擔行政補貼的設定與實施。因此，法律保留原則在行政補貼領域式微，但在具有第三人負擔效應的事項上仍應適用法律保留原則，特別是具有企業專向性和涉及禁止性補貼的事項，必須嚴格受制于法律保留原則。

六、對行政補貼的司法審查

行政補貼作為行政機關作出行政行為的一種類型，具有職權性，在實施過程中有侵益可能性，即便法院在合理性審查問題上應當慎入，但在合法性審查的限度內，救濟應當是敞開的，不應當以行為類型或權利類型為門檻，將一部分對行政補貼的合法性提出爭議的自然人、法人或其他組織拒于門外，如對滿足補貼條件的相對人拒絕補貼，撤銷和廢止補貼、補貼對第三人造成負擔效應等，應當允許自然人、法人或其他組織尋求司法救濟。另外，對于并不存在直接的利益受損人，但卻存在違法或濫用補貼的行為，有必要建立如納稅人訴訟一般的公益訴訟類型。

參考文獻：

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[5]翁岳生.行政法（上冊）[M].北京：中國法制出版社，2002：191-196.

（作者單位：中國政法大學研究生院）