淺論行政復(fù)議委員會改革

一、 行政復(fù)議委員會改革概述

為了克服行政復(fù)議制度自身的種種弊端，提高行政復(fù)議的質(zhì)量和效率，國務(wù)院法制辦于2008年發(fā)布《國法[2008]71號》文件，規(guī)定在部分省市建立行政復(fù)議委員會，相對集中行政復(fù)議受理和審議權(quán)，統(tǒng)一對行政復(fù)議案件進行立案審查。

經(jīng)過幾年的試驗，目前的主流模式，是北京、上海的多數(shù)試點單位采納的模式，即保持現(xiàn)行行政復(fù)議體制不變，通過吸收外部人士組成行政復(fù)議委員會，對重大疑難案件進行集體研究，以表決的方式形成案件處理建議意見，供行政復(fù)議機關(guān)在裁決時參考。但目前而言，復(fù)議委員會的改革存在諸多困境。

二、 行政復(fù)議委員會改革的困境

（一） 缺乏理論基礎(chǔ)

首先，根據(jù)權(quán)力法定原則，行使公權(quán)力的主體和程序均應(yīng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定。相對集中復(fù)議權(quán)，由委員會統(tǒng)一行使，是對權(quán)力行使主體的變更，必須有法律的明示。而實際上賦予復(fù)議委員會相對集中復(fù)議權(quán)的，是《國法[2008]71號》文件，從法律效力上看，該文件的法律位階遠遠低于《行政復(fù)議法》，對復(fù)議委員會相對集中復(fù)議權(quán)的授權(quán)顯然不合法律規(guī)定，這進一步導(dǎo)致了行政復(fù)議委員本身的合法性問題。

其次，與申請人自主選擇權(quán)的沖突。我國《行政復(fù)議法》規(guī)定，對于非垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門，申請人擁有自主選擇權(quán)，既可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請復(fù)議。而復(fù)議委員會集中行使復(fù)議權(quán)后，非垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門原則上就不再行使復(fù)議權(quán)，申請人只能向各級政府的行政復(fù)議委員會提起行政復(fù)議申請，這從事實上剝奪了行政復(fù)議法賦予申請人的自主選擇管轄權(quán)。

最后，不利于機構(gòu)精簡。根據(jù)我國《行政復(fù)議法》的規(guī)定，各級政府及其工作部門設(shè)立的復(fù)議機構(gòu)首先是一個負責(zé)咨詢、起草法案、法制監(jiān)督等工作的機構(gòu)——通常是法制辦公室，然后才是一個行使復(fù)議職能的復(fù)議機構(gòu)。因此，剝離復(fù)議機構(gòu)的復(fù)議職能建立統(tǒng)一的復(fù)議委員會，并不會導(dǎo)致原復(fù)議機構(gòu)的撤銷，反而會在政府內(nèi)部增加一個新設(shè)的機構(gòu)，同時還要增加人員。

（二） 法律規(guī)定漏洞較多

首先，由于我國行政復(fù)議委員會制度改革是從部分省市開始試行的，因而各試點的規(guī)定不盡相同，設(shè)置模式也并不一致，有的省市規(guī)定市級人民政府才設(shè)置人民復(fù)議委員會，有的從縣級人民政府就開始設(shè)置，對于最低設(shè)置級別，尚未有定論。從根本上說，并沒有改變90年代以來各國務(wù)院職能部門和地方政府對于行政復(fù)議組織問題的補充規(guī)定的混亂局面。

其次，盡管《國法[2008]71號文件》中創(chuàng)新地規(guī)定行政復(fù)議委員會的一般委員可以由經(jīng)遴選的專業(yè)人士、專家學(xué)者等外部人員擔(dān)任，但在實踐中卻突出存在兩個問題：第一，外部人員的定性模糊。在沒有法律法規(guī)明確規(guī)定的情況下，有的試點地區(qū)將外部人員劃入行政編制，有的當(dāng)做事業(yè)單位編制，還有的采用聘任合同模式。第二，由于外部人員的定性仍然模糊，各復(fù)議委員會在處理外部人員的薪酬、來往用度、誤工費等問題上頗感棘手，恰好《國法[2008]71號文件》對于外部人員的比例沒有明確規(guī)定，因而在實踐中外部人員的比例往往過低甚至完全被排除在復(fù)議決定層之外。

最后，在復(fù)議委員會的下設(shè)辦公室問題上存在諸多程序上的空白?！秶╗2008]71號文件》中曾指出行政復(fù)議委員會可以下設(shè)辦公室，與行政復(fù)議機構(gòu)合署辦公，具體負責(zé)受理、審查行政復(fù)議案件以及辦理行政復(fù)議委員會的其他日常工作。但實踐中，委員會的下設(shè)辦公室的人員組成、管轄范圍、決定效力等問題都缺少明確的規(guī)定。這也直接導(dǎo)致了行政復(fù)議委員會制度運行和管理的混亂，沒能達到學(xué)界對復(fù)議委員會制度改革的期望。

三、 行政復(fù)議委員會改革的進一步深化與完善

筆者認(rèn)為，針對上述問題，我國行政復(fù)議委員會改革可以從以下幾個方面進行深化：

1、法律跟進

至今為止，行政復(fù)議委員會的改革主要由以《國法[2008]71號》文件為代表的相關(guān)政策推動，無論是《行政復(fù)議法》及其實施條例，都未對委員會的性質(zhì)做出明確規(guī)定。行政復(fù)議委員會改革想要走的更遠，亟需法律的明確授權(quán)。同時，委員會的組織結(jié)構(gòu)、人員組成與比例、人員的任職資格、下設(shè)辦公室的定位等等問題，也都需要法律的明確規(guī)定，否則，改革與創(chuàng)新將淪為恣意。

2、完善運行機制

要充分發(fā)揮行政復(fù)議委員會的作用，體現(xiàn)行政復(fù)議公平公正、便捷高效的制度價值，改變?nèi)嗣袢罕妼π姓?fù)議“官官相護”的不良印象，就必須建立一套科學(xué)規(guī)范的運行機制，通過程序正義來實現(xiàn)實體正義。而原先行政復(fù)議法規(guī)定的運行機制顯然已不適應(yīng)改革后的行政復(fù)議委員會的需要，應(yīng)當(dāng)重新規(guī)制，主要有：

（1） 建立回避制度

“回避制度的歷史極為久遠，英美普通法中自然公正原則的一項重要內(nèi)容，就是要求‘任何人不能作為自己案件的法官’其旨意就在于防止偏私，從而確保法律程序及實體結(jié)果的公正性……然而，現(xiàn)行《行政復(fù)議法》卻忽略了這一重要制度，從而在客觀上加劇了復(fù)議的不公正性”[][1]。在我國，回避制度也一直是重要的司法制度之一，但出于對行政“司法化”的憂慮，最終沒有寫入行政復(fù)議法。但是實踐證明，行政復(fù)議委員會作為一個居中裁判行政爭議的機構(gòu)，公正性也是其價值追求，如果不通過建立回避制度確保其中立性，復(fù)議工作將完全無法展開。

（2） 建立行政復(fù)議人員遴選機制

在將行政復(fù)議權(quán)從各政府非垂直領(lǐng)導(dǎo)部門統(tǒng)一集中到行政復(fù)議委員以后，顯然對行政復(fù)議人員的專業(yè)能力提出了更高的要求。行政復(fù)議人員不僅要具備豐富的法律知識，還需要熟悉各部門的行政管理工作，顯然不能再像以前一樣只需要通曉本部門的事務(wù)就可以勝任行政復(fù)議工作。因此，應(yīng)當(dāng)建立一套科學(xué)有效的人員遴選機制，保證在行政機關(guān)內(nèi)部能遴選出合格的復(fù)議人員，同時吸收外部的專業(yè)人士、專家學(xué)者，組成一支專業(yè)化的、高素質(zhì)的穩(wěn)定的行政復(fù)議隊伍，充分發(fā)揮行政復(fù)議人員的作用和行政復(fù)議委員會的制度優(yōu)勢，最終實現(xiàn)行政復(fù)議制度的良好運作。

（3） 改革復(fù)議審查方式

原行政復(fù)議法規(guī)定的復(fù)議審查方式是以書面審理為原則，口頭審理為例外，實踐證明，這種方式盡管提高了行政效率，但并不能確保公正和保護復(fù)議人的權(quán)利。因此，應(yīng)當(dāng)盡快在行政復(fù)議中建立聽證制度，賦予復(fù)議人申訴和質(zhì)證的權(quán)利。

參考文獻：

[1]李立.行政復(fù)議委員會風(fēng)生水起 三種模式創(chuàng)新運行[N].法制日報，2011年12月27日第8版.

[2]楊海坤，章志遠.中國行政法基本理論研究[M].北京大學(xué)出版社，2004：52.

（作者單位：上海政法學(xué)院）