服務型政府建立下地方政府執行力影響因素與治理對策

2015-04-29 00:00:00陳麗君

今日湖北·中旬刊 2015年2期

摘要：作為一種全新的治理模式，服務型政府倡導以公民為本位、以服務為核心的價值理念。然而，理念只是一種抽象的目標導向，它需要通過合理而有效的執行行為來體現和落實，不斷提升政府執行力是實行服務型政府建立的關鍵。同時，地方政府作為國家意志的輸出終端，發揮地方政府政權職能，提高執行效率具有重大指導意義。為此，本文深入剖析了影響我國地方政府執行力提升的障礙因素，并在此基礎上提出了當前政府執行力提升的治理對策，以期能夠對我國服務型政府的建設有所助益。

關鍵詞：服務型政府地方政府政府執行力影響因素對策

服務型政府是指“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的大框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”[1]，它是一種旨在摒棄傳統的管制型政府基礎上而提出來的新型政府治理模式。建設服務型政府，關鍵是政府行為的到位和責任的落實。使得運作流程更加系統化，更好地提高執行能力。本文以服務型政府建立為出發點，立足于當前我國地方政府執行力不足的現狀，通過對現存問題產生原因的挖掘，探究如何提高地方政府執行力的方法，從各個方面入手尋求解決途徑，力爭對這一現象的改觀提出實用性、現實性、可操作性的對策，促進服務型政府建設取得更大突破。

一、服務型政府視角下地方政府執行力概述

（一）地方政府執行力的概念

政府執行力，可解釋為政府組織及其行政人員在執行過程中基于對政策目標和管理方向準確把握的基礎上，能夠對各種組織資源包括人財物、信息、制度等進行集中有效的使用、調度和控制，從而有效地執行公共政策以及執行政府日常性公共事務和實現既定目標的政府內在力。[3]當前，不斷加強政府執行力建設，提升政府執行力水平是對我國服務型政府建設提出的最迫切要求。

地方政府作為建制完整的基層政府，是專門地、直接地管理居民百姓的一級政府，因此地方政府在政策執行過程中承擔著重要角色。中國的地方政府除特別行政區以外分為三級即省級、縣級、鄉級。由于我國正處在新的歷史發展階段和經濟社會轉型期，社會矛盾凸顯，群體性事件高發，基層地方政府如何維護一方和平，如何保證地方經濟平穩快速發展，讓政府真正服務于民，對提升政府執行力提出了更高的要求。所以本文所談地方政府主要側重于縣級和鄉級地方政府。

（二）服務型政府視角下執行力的建設

傳統的管制型政府是以國家權力為后盾，對經濟和社會實施全面控制的政府，由于過分強調權力的高度集中統一，久而久之形成了政府本位的思想觀念，導致政府往往以自我為中心而不是以公民為中心。服務型政府執行力建設，要求實現以政府為中心向以公民為中心的服務轉變，以進一步強化政府的公共性和責任性。建設服務型政府，就需要深入了解民眾需要怎樣的服務，通過制定政策法規等體現公眾需求，通過高效執行來滿足公眾需求，更好地促進和諧社會發展。

（三）地方政府執行力不足現象嚴重

當前，地方政府執行力不足現象嚴重，政府官員的主人翁精神和為民服務意識嚴重缺乏，少有的一些模范典型遠遠不足以消退民眾對政府的怨言以及穩定政府在基層民眾心目中的形象。長久以來的低效率、高成本政策執行方式不僅浪費了國家社會的資源經費，也使政府自身的公信力和民意支持率大大降低。再從長遠來講，地方政府政策執行力的不足直接影響到國家經濟社會的全面建設水平，一定程度上阻礙了減輕貧富差距、推進共同富裕的步伐。

第一，執行失職。執行失職是政府職能缺位的表現，是一種嚴重的失職、瀆職行為，由此引發的行政糾紛嚴重損害了公民、法人和其他組織的合法權益，同時也嚴重損害了政府的形象。比如，逃避執行，有令不行。有些地方或部門本位主義極其嚴重，從自身利益出發，對國家出臺的法律法規和方針政策合意的就“用活用足”，不合意的就置若罔聞，不理不睬，就是頂著不辦;虛假執行。表里不一、陽奉陰違的執行，特別是當執行的政策對自己的權益有損害的時候，就會制定表面上與上級政策一致，實際卻是相違背的實施方案，干著相違背的事情;被動執行，中國有句諺語：鐵牛的屁股——推不動，說的就是有些政府或部門被動執行中央政策和上級命令，上級催一催，他就動一動，甚至有的畏難、畏險，推也推不動。

第二，執行濫權。一些執法部門和執行人員由于政策水平低或道德素質差，或是出于尋租、謀私的心理，或是由于對政策理解不透徹，而不適當地使用自由裁量權，對不同的政策采取不同的標準，一桿秤兩個砣，一碗水端不平，嚴重違背了政策的公平、公正原則，損害了公共政策的整體效果。

第三，執行越權。在行政執行中超越權力限制就可能侵犯其他行政主體的權力，構成執行越權。“越俎代庖”已成為很多行政執法部門和行政執法人員的習慣性思維;附加執行，巧立名目濫收費等。

二、服務型政府建立下地方政府執行力不足的原因

（一）執行主體的因素

1、執行主體具有自利性傾向

政策制定者與執行者所代表的利益是有差別的，由于政策是集中制定的，政策制定者考慮的是整體利益。而政策執行是分散進行的，執行者往往要考慮其局部利益。由于在我國的一些行政活動中，政策執行者同時又是政策實施對象，這些作為政策對象的執行者，都有自己的特殊利益。在自利性的誘惑下，執行主體就會利用手中權力保護自身利益，有意無意地傾向于選擇執行對自己有利的政策，而對自己無利或有損害的政策采取歪曲、變形或進行抵制，執行偏離了政策預定的軌道，弱化了政策的執行力。[3]另外，還有的公務人員公仆意識、法治意識、廉潔自律意識、規則意識等都不到位，極易在利益的誘惑下由人民公仆變為主人，導致尋租腐敗，所以執行期間犯錯犯法就不足為奇了。

2、執行主體客觀技能不足

許多執行人員只受過單一的專業教育，綜合素質不高。有的公務人員政治理解力差，不能準確理解上級的意圖和精神實質，執行時就可能走樣或變形;有的公務人員知識水平單一有限，除了對行政學熟悉外，對執行中常接觸到的市場經濟所需的財經、金融、法律、信息技術等知識卻了解甚少;有的執行人員理論素養很高，但實踐管理能力卻不足，常發生主觀片面或教條式地執行政策。

（二）執行客體的因素

1、公共政策本身執行困難的問題

政策方案不明晰，制定的政策不夠具體清晰，含糊不清、模棱兩可，就會導致執行主體在執行方向上判斷不準確，實踐中不能有效執行;政策方案不合理，政策方案若只在理論上有效，與實際情況卻遠遠不符，那么執行者根本也無法將政策變為行動;政策資源不充足，任何政策的執行都需要以一定的人力及物力資源為其支持和做后盾，若缺乏相應的資源支持，再完美的政策目標都可能成為“水中花，鏡中月”。

2、執行機構職能分工不清的問題

執行機構設置不合理。我國政府機構設置不健全，存在嚴重的職能交叉、分工不清、責任不明的現象。導致執行政策時有些部門充當享受權力的角色，努力排斥需要承擔責任的重疊角色，部門之間推諉扯皮更不在話下。部門設置越細，職能交叉越嚴重，處理程序越復雜，執行速度越慢，效率越低。[4]

執行機構之間溝通協調不夠。由于我國政府部門設置過多過細，因而一項政策需要很多個部門同時執行。但是許多部門奉行各行其是的原則，互不溝通，導致部門間重復行事，既浪費了時間和成本，也不能信息、資源共享，降低了執行效率。

（三）執行環境的限制

執行資源缺乏。政策執行離不開特定的自然資源、技術經濟資源、以及經費、人力、信息權力等資源，缺少任何一項資源都會阻礙政策執行的進程。許多公共責任事故的發生，就是執行者由于資金等資源缺乏，在執行中偷工減料或投機取巧，最終導致悲劇發生，這些在大型工程建設上體現最為明顯。公共精神缺失。政策執行目標群體由于個人狹隘眼界和功利目的等，會極不配合政策執行者的工作，往往顧小利，丟大局。社會缺失公共精神，政府還可能被某些社會強勢群體俘獲，成為某些強勢群體不正當的利益工具，同中央政府進行博弈。缺乏輿論支持。輿論無論針對什么都有不可忽視的力量，政策執行同樣需要輿論的導向。如果社會大眾被謠言和坊間傳聞所誤導，抵制和阻擾公共政策的執行，必將影響政策執行效率和效果。

（四）政策執行機制不健全

1、政策執行機制缺損

在公共政策的執行過程中，由于一些必要的執行機制缺失嚴重影響了公共政策的有效執行，使公共政策在執行過程中缺乏競爭，缺少溝通，政策主體得不到真實的執行信息，最終導致了地方政府政策執行力低下。

2、政策執行的監督、考評、激勵機制不完善

監督和考評是對執行部門和人員進行規范約束的最有效方法。但是，我國的執行監督機制、行政問責制、績效評估機制等都沒有很好的建立起來，致使政策執行隨意，黑箱操作，滋生腐敗，執行力也大打折扣。激勵機制對提升政策執行效率也是必不可少的，任何部門都要在激勵中提高積極性和上進心，適當的激勵會調動執行人員的工作熱情，會讓公務人員有成就感和被認同感，但目前我國的激勵機制并不健全，一定程度上也影響了執行力。

3、政策執行的利益均衡機制缺失

地方政府各部門、各執行機構之間，都存在著利益糾紛問題，相關的利益表達機制、利益引導機制、利益調節機制、利益約束機制和利益補償機制的缺失，[5]都極大地影響了政策執行力的發揮。如何協調與均衡各部門機構的利益問題，除了政府部門自身的取舍溝通之外，還需要專門的利益均衡機制來輔助解決。

三、在建設服務型政府目標下提升地方政府執行力

建設服務型政府的目標需要政府執行力更大的提升，是相關人員、制度、政策、文化等要素的綜合體現。因此，建設服務型政府主要通過提升政府執行力的主體、客體、運行機制，即人員、政策環境、體制、運行機制四個方面來闡述提升政府執行力。

（一）提高執行主體的綜合素質

1、強化公務人員的思想覺悟和大公無私精神

不斷培育政府執行人員的思想素質，培養他們高度的敬業精神、自律精神，強化行政道德意識，自覺抵制腐朽思想的入侵。還要激發執行人員的主動性、積極性和創造性，使他們增強服務意識、法治意識和效率意識。

2、完善公務員的錄用和培訓機制

不斷完善公務員的考試錄用制度、考核制度、回避制度、公示制度和辭退制度等，確保錄用人員的綜合素質和行政能力，減少后期培訓或再教育的時間和成本。公務員入職后，加強執行技能與知識的學習，實踐提升組織能力、協調能力、和管理能力，讓執行人員與時俱進地掌握新的管理思想、技術和藝術。

（二）改變執行客體現狀

1、完善政策方案

提高政策決策水平。要提高決策水平，必須遵循科學決策的基本原則，遵循信息準全原則、可行性原則、最優化原則和民主性原則。注意把握發展的速度、改革的力度以及社會可以承受的程度。規范政策擬定程序，所有重大決策，都要在深人調查研究、廣泛聽取各方面意見、進行充分論證的基礎上，由集體討論決定;建立和完善社情民意反饋制度、重大事項公示制度和社會聽證制度，提高決策的透明度和公眾參與度，[6]使所制定的決策科學化、合理化，確保實施的可行性、有效性。

2、完善執行機構設置

建立政府協調機制，轉變政府職能。要按照精簡、統一、效能和權責一致的原則，進一步調整各級政府機構設置，依法規范政府部門的機構設置和職責權限，解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節等問題，實現政府職責、機構和編制的科學化、規范化、法定化。[7]地方政府要轉變傳統理念，轉變政府職能，打造服務政府，防止政府公共服務變為有償服務，防止行政審批變成謀利手段，防止行政執法變成部門爭利，需嚴格的機構編制管理立法，統一政策的制定和執行。

加強政府部門各機構的溝通協調。政府各部門機構之間因職能差異和利益輕重不同，在配合執行政策過程中往往你推我讓或挑輕揀重，矛盾重重，需要專門的協調機制來溝通調和矛盾，從而讓政策相關部門機構能協調溝通，高效配合完成執行任務。

（三）改善執行環境

保證執行所需的各種資源。包括經費資源、人力資源、信息資源等。制定的政策目標無論多么明確、精細、具體，如果缺乏足夠的用于政策執行的資源，執行結果就不可能達到政策規定的要求。也會導致公共行致政策目標執行無果或效果差。加強公共精神建設。在全社會開展公共道德教育，提高目標團體科學文化素質和道德水平，培養人們的大局觀，讓所有人民都能積極主動的配合行政執行工作。加強公共輿論導向。輿論的力量是巨大的，利用媒介宣傳國家政策的惠民本質，增強輿論支持。

（四）完善各項配套制度，建立政策執行系統機制

1、行政審批制度

當前行政許可項目和非許可審批項目過多、審批行為不規范等問題比較突出。因此，要結合《行政許可法》的實施，依法進一步削減審批事項，減少審批環節，下放審批權限，縮短審批時限。對保留的審批事項，按照“公開、公平、高效、規范”的原則，審批機關應制定相應的審批操作規程，明確各審批環節的標準、條件、程序、時限及責任人，完善行政審批監督機制，認真做好審批審核制度改革執行情況監督檢查。[8]

2、行政問責制度

行政問責制既包括對行政執行的問責，也包括對行政決策、行政監督的問責，要實現問責主體的多元化。問責既要對事，更要對人，用正確的指標體系引導干部增強執行中央政策的自覺性。根據上級部門提出的問責要求或問責建議，政府應采取誡勉談話、責令限期整改、責令作出書面檢查、責令公開道歉、通報批評、責令辭職、建議免職等方式，對部門行政首長予以問責。[9]實行嚴格的行政過錯責任追究制，對行政主體不履行法定職責、行政不作為、亂作為的，要嚴肅追究當事人和主管領導的相應責任。明確行政過錯追究的責任層次，確保責任落實到每一層次、每一職級、每一崗位。

3、績效評估制度

堅持以責任和效果論功過，建立科學的政府績效評估機制。采用科學的方法，制定政府政治績效、經濟績效、文化績效、社會績效的全面考核標準，對政府部門及其人員的執行力、執行結果以及綜合素質進行全面監測、考核、分析和評價，及時反饋評估結果。不斷改善政府部門及其人員的執行手段，提高執行主體的主動性、創造性和執行效率。評估內容包括經濟社會事業發展、黨風廉政建設、精神文明建設、維護穩定等，還包括有關職能部門的年度重點工作目標、重點建設項目、公務員管理與隊伍建設，部門在履行職能過程中的依法行政、政務公開、工作效率、公務員效能投訴和服務質量等方面的內容。[10]

4、監督與激勵機制

在監督方面，一是建立和完善投訴舉報制度。認真受理群眾的投訴，抓住群眾反映強烈的重點、難點問題，加大自辦督辦的力度。二是建立健全民主評議制度。通過座談會、問卷調查等形式邀請公眾參加評議政府機關，主要評議政府部門的工作作風、服務態度、辦事效率、承諾兌現、秉公執紀執法、勤政廉潔等，拓展公眾參與評議政府的途徑，擴大民主評議的范圍，增強評議的科學性和可信度。三是加強行政監督。既加強行政系統內部監督，也要自覺接受其它部門的民主監督和司法監督，還有新聞媒體和人民群眾的監督。

在激勵方面，要激活用人機制，建立績效獎勵機制。讓干部釋放潛能，實施干部交流任職制度，適度、有計劃地在部門之間、城鄉之間進行干部交流換崗，打破部門、崗位終身制。這樣讓執行人員在不同背景和壓力下工作，可以促進繼續學習和提高憂患意識。建立績效獎勵機制，配合績效評估的結果，對工作效率高、民本意識強、綜合素質高、百姓信賴的執行人員優厚的獎勵，表示對他們的認同和鼓勵，激發其積極性和斗志，也激發其他人員的奮進心理。

四、結論

市場經濟的屬性就是公共性，要求政府在更好地履行經濟調節和市場監管職能的同時，搞好社會管理和公共服務，地方政府作為與廣大群眾近距離聯系的直接平臺，更應該發揮好它的職能，強化其執行力，真正為人民服好務。農業、農民和農村是目前國家的重點關注對象，新農村建設的口號從打響開始就受到社會各界廣泛支持和討論，改善民生，提高農民生活水平，促進農村經濟快速較好發展。

注釋：

[1]劉熙瑞.服務型政府—經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇[J].中國行政管理，2002（7）.

[2]郝圣響.中國政府執行力建設研究[D].華中師范大學碩士畢業論文，2009.

[3]徐江雁，王志云.地方政府公共政策執行力提升研究[J].黑龍江教育學院學報，2008年1月，第27卷第1期.

[4][9]張一鳴.我國政府執行力現狀及其提升對策分析[J].理論文萃，2008年2月.

[5]寧國良，周東升，陸小成.基于公共治理范式的地方政府政策執行力研究[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2007年7月，第3l卷第4期.

[6][7][10]張琴.強化政府執行力和公信力，建設和諧新疆[J].中共烏魯木齊市委黨校學報，2008年3月，第1期.

[8]薛瑞漢.地方政府執行力：現存問題及對策研究[J].北京行政學院學報，2008年第3期.

參考文獻：

[1]寧國良，周東升，陸小成.基于公共治理范式的地方政府政策執行力研究[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2007年7月，第3l卷第4期.

[2]劉熙瑞.服務型政府—經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇[J].中國行政管理，2002（7）.

[3]郝圣響.中國政府執行力建設研究[D].華中師范大學碩士畢業論文，2009.