反思與籌劃印度基礎設施融資困境

過去10年，印度基礎設施領域支出實現非凡增長。2003年，基礎設施投資額相當于國內生產總值（GDP）的4%。2013年，該項投資占比已增至7%左右，年投入資金約為900億美元。該領域投資的一個顯著特征是：在2007年至2012年印度的第11個五年計劃期間，基礎設施領域總計約4500億美元的投資中，有37%來自私人部門。目前，印度的發電能力為25萬兆瓦，其中近35%由私人部門的獨立電力生產商（IPP）所擁有并經營。

欲速不達

印度長期存在財政方面的困難，這讓政府難以為基礎設施開發配置足夠的預算資金。因此，推動私營部門參與印度的基礎設施發展是一種勢在必行的戰略措施。然而，政府與私營企業的合作歷史卻是喜憂參半。基礎設施服務是一種準公共物品，難以在社會公眾利益和私人開發商的盈利動機之間實現平衡，因為公眾希望獲得廉價的電力和交通設施，而私人開發商則想要獲利。這些公共服務的本質是：要求投資者的回報必須受到更廣泛公眾利益的制約。

公私合作模式（PPP）需要透明化的合同和招標程序、政府和私人部門之間謹慎而精確的風險和責任分配、成熟的監管、穩定且可預見的政策，以及快速的爭端解決機制。回過頭看，印度在這方面做得過多也過快了。過去3年里，不僅各方的信心遭受重大打擊，私人基礎設施開發的浪潮也受到了多方面阻礙，其中包括監管方面的不確定性、官僚式的拖延以及腐敗問題。這造成了項目的延誤，使開發商和融資方都蒙受了損失。

即便我們面臨上述困難，但據估計，在未來5年內印度將需要額外1萬億美元的基礎設施開發經費。如果不采取補救措施，將很難實現這個目標。在下一波基礎設施投資浪潮啟動之前，我們必須深刻汲取過去幾年的經驗教訓。

近年來的教訓

首先，項目開發的土地征用工作遠比預期的要困難得多。由于上屆政府在2013年頒布了出自好意、但過度設計且復雜的《土地征用法案》，使問題變得更加嚴峻。征用土地的困難對道路和高速公路開發項目造成的影響尤為嚴重。在當局急于展示進步的壓力下，銀行早在土地征用機構完成所有征用工作之前，就為項目提供了資金支持，但由于土地不能在承諾的時間內交付，項目出現延誤，反過來造成了成本超支，使得半拉子項目無法繼續施工。

第二，項目的監管審批速度緩慢且無法預知，環境許可方面的審批尤其如此，這同樣導致了項目的延遲。由于中央政府各部門之間、中央和地方之間缺乏協調，導致審批流程障礙重重。

第三，鑒于這些執行上的風險，私人開發商開始在投標和合同中動心思。開發商普遍粉飾項目成本，從而通過項目現金流以外的其他方式收回投資，此舉引發了政府私營特許經營公司之間的各種糾紛，使其中大部分卡在印度不堪重負的法律體系中，無法得到解決。

第四，在很多情況下，政府未能兌現承諾，其中最重要的例子是向獨立電力生產商交付煤炭的問題。政府曾承諾，煤礦壟斷企業印度煤炭公司（Coal India Limited）將為發電廠提供足量的煤炭，以保證發電廠的電廠負載因數（PLF）達到85%。基于這一承諾，約有4萬兆瓦發電容量已經建成或在建，但由于印度煤炭公司未能提供足量的煤炭，很多發電廠要么已無法建成，要么因產能利用率水平過低而無法償還長期債務。

第五，競爭性招標能夠發現客觀的市場定價，因此是分配合同的最佳途徑，但印度經驗卻證明這一理論是錯誤的。招標程序的設計很不完善，在許多情況下都受到了操控。此外，投標人也在不負責任地競標。這些問題導致大量的失敗投標出現，在電力行業尤其明顯（在該行業，發電合同的投標是基于最低的電費報價），致使項目無法執行，并陷入邦一級監管機構和私人開發商之間的訴訟之中。前者認為應堅持執行原合同條款，而后者認為情況超出其控制范圍，要求援引不可抗力條款來更改合同。

第六，司法介入亂局的后果相當嚴重。取消電信牌照和收回分配給私營企業的煤礦可能在法律上是合理的，但將在基礎設施領域造成極大混亂，重挫投資者的信心。

第七，在某些情況下，技能缺口、缺乏紀律以及政府的道德勸說導致了銀行不負責任的融資，這增加了銀行的不良資產負擔，給銀行系統的資產負債表造成重負。

最后， 銀行系統承擔的基建融資負擔過重，而從風險管理的角度來看，印度銀行系統在結構上并未做好準備，無法提供基礎設施項目所需的長期融資。其結果是，基礎設施債務的久期中值還不到10年，這進而影響了開發商的投資回報，導致項目的現金流更容易受到償債困難的影響。部分出于這一原因，過去幾年里印度銀行業體系進行了大量的貸款重組。

印度版“PPP”

雖然要啟動該部門的資產創造并不容易，但印度全國民主聯盟（NDA）政府正在快速制定一項專門的議程應對這些挑戰。印度已做出巨大努力，力求減少項目審批流程中的程序性障礙，一個大幅提高國內煤炭供應的計劃也在醞釀之中，《土地收購法案》修訂案即將提交議會表決。印度政府下一步需重點加強公共部門銀行的資產負債表、增強監管能力、簡化爭議解決機制，重新審視競標的做法。

政府應牽頭啟動下一輪基礎設施資產創造。我們建議，政府牽頭組建一個大規模的股權基金，經篩選產生的一批公共部門基礎設施專業機構，可利用這筆資金建設發電廠和高速公路，然后將其出售給國際投資者運營。如果不需要承擔項目建設風險，許多財力雄厚的外國投資者都會愿意進入印度市場，持有、運營并管理具有一定規模的基礎設施資產。當經營性資產轉移給這些投資者后，政府用于建設的最初投資將得以收回。這樣的循環機制可以代替更具挑戰性的“公私合作模式”，積極吸引私人部門參與印度的基礎設施建設。