亞投行沒有動美國的奶酪

2014年的APEC峰會上，美中在貿易和氣候變化問題上的主要成果表明，兩國雙邊關系在經濟領域躍入極富建設性的階段。因此，美中圍繞亞洲基礎設施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank，簡稱“亞投行”）的分歧就更引人矚目。近幾個月來，白宮方面對于亞投行，以及與中國一道謀求建立這家新機構的亞洲國家，明確表現出了不悅。

分歧由何而起？

既然美中兩國能在政治上較為敏感的氣候變化和貿易議題上取得共識，為什么會在如何選擇路徑幫助其他國家發展這個問題上，產生明顯的分歧？

如果意識到世界銀行（World Bank，簡稱“世行”）、亞洲開發銀行（Asian Development Bank， 簡稱“亞行”），以及亞投行都扮演著多重角色，產生分歧的原因可能就更容易理解了。上述三家機構在向千差萬別的發展中國家提供融資和專業知識方面，發揮著（或將要發揮）至關重要、有時甚至是不可或缺的作用。正因如此，對作為最大股東并起主導作用的國家而言，這些機構也是展示其戰略影響力的關鍵來源。世行由美國主導，亞行在一定程度上也由美國主導，但亞投行的主導國則是中國。

因此，當中國迅速建立新的多邊開發銀行時，美國產生了警覺。這家新機構吸引了地區內許多國家加入，其中包括美國的一些重要盟友。美國官員通過新聞媒體和外交渠道，對亞投行表示懷疑，還試圖說服其他國家，不要參與這個新機構。

美中可能就多邊開發銀行達成共識

如果全球兩個最大的經濟體能夠就貿易和氣候問題達成共識，肯定也能在多邊開發銀行問題上找到共同點。如此，需要兩國分別做出一些讓步。雙方一旦達成共識，將使兩國受益。實現“發展和解”（development détente），實際上的最大受益者將是區域內相對窮困的國家，亞洲的發展中經濟體將因此獲得更多有利于增長的融資。

美國應做的讓步

首先，美國應軟化抵制亞投行的立場。美國通過外交努力，或許已說服澳大利亞暫時拒絕中國的邀請，但從長遠來看，這種策略不會成功。因為這相當于告訴其他國家，不要去做在他們看來最符合自身利益的事情。

美國自身恐怕不可能成為亞投行的成員國——僅就立法程序而言，就難以逾越。因此，美國贊同立場與之相同的國家成為亞投行股東，作為美國立場在亞投行內部事實上的代表人，其實更為有益。

其次，美國需要采取建設性的政策轉變，真正的機遇在亞行，而非亞投行。如美國希望通過一個多邊機構來維持自己的地區影響力，就應關注本身已經具有影響力的亞行。美國的戰略目標，應該確保亞投行的聲勢不會蓋過亞行。這個目標無法通過抨擊亞投行的方式實現，而要盡可能地增強亞行在地區內的實力和吸引力。更為理想的是，支持亞行的戰略有可能得到中國的支持。中國已經通過與亞行的接觸表明，地區選擇并非要從亞行和亞投行之間二選一，可以二者兼得。

亞行怎樣才能更有吸引力？或許最重要的手段就是注入更多資本。未來幾年，美國將有機會領導一番不加大美國納稅人負擔的籌資舉措。由于亞行即將開展財務改革，美國作為亞行的出資國，每年可在亞行籌資過程中“節省”6000萬美元。美國應將這筆錢轉而用作“新增資本”投入銀行，而不是收入囊中。同時，配合其他國家在增資計劃中的出資以及亞行自身借貸的杠桿，這6000萬美元可在短短5年內，將亞行的年度基礎設施投資能力提高約50億美元。

第三，美國應打消把中國趕出亞行“借款國俱樂部”的錯誤念頭，這將會緩解與中國之間的緊張態勢。亞行向中國的貸款實際上有助于亞行的財務穩定，而且也能為亞行的產品和服務提供有益的市場測試。與地區內的其他國家相比，中國畢竟在取得發展融資方面有更多的選項。亞行保持對中國吸引力的努力，尤其是在技術援助和知識產品方面，對亞行是有益的鞭策和鼓舞。

中國可采取的建設性舉措

美國在亞行開展工作的同時，中國同樣可以在亞投行采取建設性的舉措。這些舉動并不是對美國的讓步，而是表明中國愿意讓亞投行在現有的多邊開發銀行體系內運作，采納世行及亞行已牢固樹立的基本原則、規范和價值觀。

首先，中國在亞投行的持股比例過高，有違中國在其他多邊機構的治理方面所提出的講原則立場。中國宣稱持有50%的股份，這一比例，對于多邊機構中的任何一國來說都顯得有些過高。人們普遍認為，美國主導著世行，但它在世行的持股比例僅略高于15%。國際貨幣基金組織（IMF）和世行股份改革步伐緩慢，中國和其他新興市場國家感到失望合情合理。

其次，中國可在亞投行的貸款操作中，對債務水平的可持續性做出明確的承諾。具體而言，亞投行采納IMF和世行的債務可持續性框架，就可表明它愿意按照國際原則來運作——這些原則旨在避免發展中國家的債務水平達到不可持續的程度。當發生債務問題時，亞投行應與其他多邊和雙邊債權人一道做出建設性努力，共同解決問題。

第三，中國可明確承諾遵守通行而透明的采購規則，但不必照本宣科地采納現有多邊開發銀行的規則。畢竟，世行自身的采購標準也正在進行改革，即使亞投行希望采納現有的全部規則，也沒有固定藍本。不過，承諾遵循通行的采購規則，表明亞投行無意成為其成員國商業利益的獨享俱樂部，這可確立一個良好的基調。

第四，其他領域的運營標準和保障條款更具挑戰性，即使中國采取行動表明其將堅定踐行基本規則，應該不會全面采納多邊開發銀行現有的規則。與采購方面一樣，現有多邊開發銀行也在對涉及環境保護和社會影響的規則進行積極的審核。多年來，各方常常誤以為更多的監管規則，就等同于更有效的標準。亞投行從一張白紙開始，將有機會為這些標準探索一條新路。在環保和社會影響等議題上，這家新機構會受到西方的質疑，所以如果能從一開始就表現出嚴肅的態度，對中國會頗有裨益。

此外，在某些領域，亞投行可以完全擺脫現有多邊開發銀行的規范。例如，當初布雷頓森林會議的設計者，能像在如今這個全球通訊便捷的時代一樣，迅速建立常設董事會并投入每年數千萬美元的資金嗎？

中國官員已做出了基本承諾，即亞投行將遵循現有多邊開發銀行的做法和標準，但將承諾轉化為具體政策的艱巨任務尚待完成。在制定政策的過程中，積極同亞行和世行磋商和接觸，能夠最大限度體現誠意。

實現發展和解，美中兩國就能在最近取得雙邊成果的基礎上，收獲第三個重大成果。與氣候變化協議相似，圍繞亞投行和亞行尋求共識，受益的不僅是美國和中國，而是美中如何通過多邊機構合作，助力全球實現發展目標。