綜合管廊收費“糊涂賬”

收費機制不完善是困擾管廊建設城市的普遍難題。完善收費機制，關系到綜合管廊的科學建設和有效使用。

據《財經國家周刊》記者了解，住房和城鄉建設部正會同國家發改委研究制定城市地下綜合管廊收費標準指導意見。眼下，綜合管廊收費機制不完善是困擾管廊建設城市的普遍難題，它關系到建設運營及使用主體的責、權、利，關系到綜合管廊能否真正實現科學建設和有效使用。

近期，記者對蘇州、廈門、廣州等城市的綜合管廊建設運營及收費情況進行了調研。從調研情況看，大多數城市尚未建立管廊收費機制，個別城市即使進行了收費嘗試，但僅夠維持基本的維護費，很難收回投資成本。

除了長遠的利國利民功效，在當下，綜合管廊建設投資也被稱為“穩增長”的“利器”。以每年建設8000公里和每公里造價1.2億元估算，綜合管廊每年可帶動1萬億元投資。

但在業內人士看來，目前很多城市盯著綜合管廊投資這塊“肥肉”，“鉚足了勁”向中央財政申請補貼支持，但對運營收費制度設計考慮不足，有“先建了再考慮運營”的心態，這或會給后續運營帶來一系列問題。

融資、收費兩頭難

今年以來，綜合管廊建設被提上重要議事日程。4月，包頭、哈爾濱、蘇州、廈門等10城市被確定為“綜合管廊建設試點城市”。8月，國務院辦公廳下發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（下稱“《意見》”），綜合管廊由地方試點向全國鋪開。

綜合管廊建設熱潮之下，各地動作頻頻。從記者調研的幾個城市看，多數城市公布了綜合管廊建設規劃，有的城市已啟動相關建設工作。在綜合管廊建設中，融資難、協調難，是調研的幾個城市反映的普遍難題。

此外，調研中還發現，很多城市尚停留在忙于考慮如何規劃、如何建設，至于綜合管廊建成后的運營收費問題，很多城市的思考并不足。

蘇州是10個綜合管廊試點城市之一。蘇州市市容市政管理局相關人士對《財經國家周刊》記者表示，合理確定各類管線的入廊費用及管廊維護費用、爭取央企性質管線權屬單位對地方綜合管廊建設的政策支持、制定促進管線權屬單位積極入廊的配套政策規定，是目前亟待解決的幾大問題。

事實上，蘇州面臨的難題，矛盾點便集中于管廊建設的運營收費機制尚未建立。

從全國目前情況看，前幾年進行綜合管廊建設的城市，大都是由政府財政兜底，缺少明確的收費政策。與蘇州一樣，綜合管廊的收費機制建立，是很多管廊建設城市面臨的新課題。

“先建成了，后續運營問題再說。”一位不愿具名的城市綜合管廊建設人士坦言，這或許是目前大多數管廊建設城市的普遍心態。

在業內人士看來，盡管建設任務重，但收費機制這一綜合管廊建設運營中的關鍵環節問題不解決，恐怕麻煩會在后續陸續爆發。

理不順的管廊收費

國務院辦公廳的《意見》明確，“綜合管廊實行有償使用，入廊管線單位向綜合管廊建設運營單位交納入廊費和日常維護費”。但在具體操作執行中，建設和運營費用如何分攤，如何設計管廊收費的責、權、利，困擾著很多城市。

不僅對于綜合管廊收費運營此前沒有觸及的城市，即便對于探索了多年綜合管廊運營收費的城市，如何建立科學的收費機制，也是一件“頭疼”的事情。

2013年，廈門在全國率先出臺綜合管廊管理辦法，明確入廊管線使用費和管理維護費標準。其中，入廊費參照各管線直埋成本原則確定;日常維護費按占用管廊的空間比例分攤。

《財經國家周刊》記者了解，廈門最早建成并運營的未湖邊水庫片區綜合管廊與集美新城片區綜合管廊項目部分有收費，其中，涉及市財政投資項目的收費仍在協商處理中，涉及國家電網投資的收費尚未理順。目前，所收取的管廊維護費不足以支撐兩個項目的運營維護，仍需政府的財政補貼維持。

之所以綜合管廊收費機制建立難，廈門市政園林局相關負責人對《財經國家周刊》記者表示，一是綜合管廊建設成本大，但短期內經濟效益低，按目前的收費標準，企業化運作存在一定困難;二是綜合管廊運營維護成本較高，綜合管廊是為30-70年的管線預留空間（結構使用壽命100年），投用后較長一段時間內入廊率較低，現階段收取的維護費無法滿足綜合管廊的運營維護要求;三是部分管線單位入廊意愿強烈，但對地下綜合管廊的入廊費繳交較抵觸。

作為全國運行管廊收費模式比較早的廣州大學城綜合管廊項目，其收費運營模式曾被多個城市考察學習。廣州大學城投資經營管理有限公司通過與各管線單位簽訂管理公約和租用合同，約定各方權利、義務，按物價局核定的收費標準，向管線單位收取入廊費和日常維護費。

其中，管線入廊費參照各管線直埋成本的原則確定，對進駐綜合管廊的管線單位一次性收取入廊費，按實際鋪設長度計收;管廊日常維護費根據各類管線設計截面空間比例進行分攤。

“大學城綜合管廊每年收取的日常維護費用約200萬元，其中，約100萬元用于人工費用，100萬元用于綜合管廊的水電費、維護費，基本可實現‘運營管理收支平衡’。但隨著設備的老化和人工成本的增加，日常維護費用明顯不足。”廣州大學城綜合管廊項目負責人說。

更為尷尬的是，對于廣州大學城綜合管廊而言，每年200萬元的收費，僅夠維持目前的一般運營，至于建設成本（3—4億元）的收回則遙遙無期。

另據了解，因在管廊建設之初收費機制沒有理順，在管廊投運的頭3-4年里，入廊管線單位對繳納入廊費和日常維護費有抵觸，經過數次溝通協調，甚至訴諸法院裁決，才最終理順關系。

在管廊建設之初沒有理順收費機制，造成后續的一系列麻煩，廣州大學城綜合管廊曾經的教訓，是當下只顧埋頭建設，沒有理順收費機制的城市一個警示。

如何破題

大岳咨詢有限公司總經理金永祥表示，國內綜合管廊建設剛起步，運作體制和管理機制都處于探索階段，從政策上講，國家主張管廊建設運營收費，但收費的體制和機制建立是難題。

“具體是管廊運營方向入廊企業收費，企業再向用戶收費，還是管廊運營方直接向用戶收費？入廊企業是否愿意讓出這一部分權力？如何確保費用收上來？目前從體制上還沒有理順。”金永祥說。

住房和城鄉建設部一位不愿具名的內部人士表示，綜合管廊的收費標準設計，總體原則是“誰受益，誰繳費”，內容涉及到入廊管線單位具體是買斷還是出租管廊;另外一個關鍵點是“資金如何可回收”，即費用通過什么方式繳納，以確保費用的有效收繳。在綜合管廊運營管理中，可能會存在入廊管線單位欠費或延遲繳費問題，這類問題如何規避，是制度設計的關鍵。

中國城市規劃協會地下管線專業委員會副主任吳繪忠認為，解決綜合管廊的關鍵環節是對管廊性質的定位，它涉及投融資及投資回報問題。綜合管廊有兩大費用：一是入廊建設費，一是運營維護費。如果定位為公益性的，政府就要立法，每年拿出一定的預算;若果定位商業運作的話，就要弄清楚具體由誰來投資，各自的投資比例，若形不成循環的話，就會造成“半拉子”工程;如果定位為公益+商業，就要立法明確公益部分政府投多少，商業部分投多少。

對此，吳繪忠建議，公益+商業模式，政府投資至少占60%，商業部分占40%。

盡管綜合管廊建設面臨重重難題，但各地的探索創新并未停止。廈門在翔安新機場片區運用PPP模式，通過招標選擇社會資本共同成立項目公司，負責投融資、建設、運營維護，項目公司通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。

為調動入廊管線單位的積極性，以及為后續運營收費管理提供方便，蘇州市創新投融資模式，目前由城投公司牽頭，與供電、水務、電信、移動、聯通、江蘇有線6家公司共同出資組建了蘇州城市地下綜合管廊開發有限公司，作為市區范圍內地下綜合管廊投資建設運營主要實施主體，被授予特許經營權25年。

蘇州市一位不愿具名的業內人士對《財經國家周刊》記者表示，單純由管廊單位建設運營，最終不一定符合管線單位的使用標準，管線單位可能以不符合管線使用標準為理由拒絕入廊，而成立合資公司，投資和收益共擔，有利于調動管線單位的積極性，為后續的入廊談判減少一系列的阻力。

有業內人士表示，管廊前期投資巨大，通過收取入廊費用，只能抵扣部分建設成本，缺口很大。建議吸引社會資本參與，在一定年限內（比如25年），對社會投資每年按一定比例（如6%）由城市建設維護費補貼，保障社會投資的成本回收和適當回報率，一定年限后，管廊歸政府所有。