“史上最嚴(yán)”食品安全法落地之困

新食品安全法在實(shí)踐中能否取得成效，很大程度取決于食品安全監(jiān)管體制改革是否到位。

今年10月1日，被人們稱為“史上最嚴(yán)”的新修訂的食品安全法正式施行。

有意思的是，就在正式實(shí)施的第六天，一名政府食品監(jiān)管部門的工作人員向有關(guān)媒體爆料：“震驚吧？食品監(jiān)管者買到問題食品也舉報(bào)無門。”

這個(gè)真實(shí)故事的情節(jié)并不復(fù)雜，10月2日，這名政府食品監(jiān)管部門工作人員的妻子購買了一瓶無中文標(biāo)簽的飲料，撥打當(dāng)?shù)氐?2331食品藥品舉報(bào)熱線與市長熱線，但由于執(zhí)法人員的不作為，更由于食品監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)的“打招呼”，導(dǎo)致消費(fèi)者買到問題食品舉報(bào)無門，而且令人哭笑不得的是，舉報(bào)者還是當(dāng)?shù)氐恼称繁O(jiān)管部門的工作人員。

人們沒有在這個(gè)案例中看到“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)”。在食品安全問題層出不窮的當(dāng)下，上述案例顯然是件小事、個(gè)案，難以說明總體，但筆者不得不說，這個(gè)案例既是過去政府食品監(jiān)管部門不作為慣性的延續(xù)，更可能預(yù)示著新的食品安全法施行面臨的困境。

改革后仍存在三個(gè)突出問題

食品安全監(jiān)管的復(fù)雜性，決定了新法實(shí)施不會(huì)一帆風(fēng)順。

由于食品生產(chǎn)涉及農(nóng)田到餐桌，鏈條長，涉及環(huán)節(jié)多，而且不同的食品供應(yīng)鏈涉及的風(fēng)險(xiǎn)也各不相同，十分復(fù)雜，如何加強(qiáng)對食品生產(chǎn)加工與經(jīng)營過程的全程控制？如何重點(diǎn)監(jiān)管嬰幼兒配方食品、保健食品等特殊食品？如何對網(wǎng)絡(luò)食品交易等新興食品經(jīng)營業(yè)態(tài)進(jìn)行監(jiān)管等，值得監(jiān)管部門去思考。

良法貴在執(zhí)行，貴在實(shí)踐，貴在實(shí)事求是地操作，執(zhí)行、實(shí)踐、操作的效果取決于體制機(jī)制。

在筆者看來，新的食品安全法以法律形式固定了食品監(jiān)管體制的改革成果，尤其是2013年以來新的體制改革成果。也就是說，新的食品安全法施行是建立在統(tǒng)一、權(quán)威的食品安全監(jiān)管體制的基礎(chǔ)之上的，因此在實(shí)踐中能否取得成效在很大程度上取決于食品安全監(jiān)管體制改革是否到位。

然而，頂層設(shè)計(jì)者良好的愿望與客觀的現(xiàn)實(shí)形成了巨大的反差。根據(jù)近年來對全國食品監(jiān)管體制改革的跟蹤調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)，2013年改革以來，各地實(shí)際情況不一，部分省市未能按照要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成機(jī)構(gòu)改革。

頻繁的改革過程中，使得監(jiān)管職能模糊，監(jiān)管措施不一致，監(jiān)管工作效率低下，監(jiān)管協(xié)調(diào)無法對接，削弱了食品監(jiān)管的統(tǒng)一性和權(quán)威性，特別是改革后各地普遍存在以下三個(gè)非常突出的問題。

第一，食品監(jiān)管執(zhí)法力量薄弱的問題并沒有解決。如山東省某縣實(shí)現(xiàn)了“三合一”，該縣的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)市場監(jiān)管所，核定編制10人，實(shí)有在崗人員5人，需要負(fù)責(zé)監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)1500家企業(yè)、2000多戶個(gè)體工商戶等監(jiān)督檢查，監(jiān)管人員與企業(yè)戶數(shù)比達(dá)到1：700。此外，5名工作人員還承擔(dān)著工商業(yè)戶登記、特種設(shè)備監(jiān)管乃至文明城市創(chuàng)建、森林防火等當(dāng)?shù)卣晦k的其他任務(wù)。

第二，履行監(jiān)管職能的條件仍然比較差。如江西省的一些縣（區(qū)）的食品監(jiān)管部門基本的辦公條件難以保障，而是通過租借解決，日常經(jīng)費(fèi)同樣非常困難。其他的保障條件，諸如執(zhí)法車輛、技術(shù)手段更是普遍缺乏。

第三，技術(shù)支撐能力仍然難以滿足有效的監(jiān)管需求。如廣西的諸多縣沒有食品檢驗(yàn)檢測技術(shù)機(jī)構(gòu)，基層現(xiàn)場監(jiān)管局限于眼看、鼻聞、手摸，發(fā)現(xiàn)和解決問題的能力嚴(yán)重滯后，面臨檢驗(yàn)項(xiàng)目擴(kuò)項(xiàng)速度跟不上日常監(jiān)管需要的窘境。

諸如此類的問題如不能有效解決，新的食品安全法要實(shí)現(xiàn)“史上最嚴(yán)”的預(yù)期目標(biāo)，可能是紙上談兵。

社會(huì)共治面臨的困局

與此同時(shí)，新的食品安全法在總則中明確食品安全工作實(shí)行社會(huì)共治原則，也就是說，新的食品安全法施行效果與能否形成社會(huì)共治格局密切相關(guān)。今年3月，筆者對全國性25家食品行業(yè)的社會(huì)組織展開了深度調(diào)查，50%以上的食品行業(yè)的社會(huì)組織認(rèn)為，社會(huì)組織的法律地位并不明確，外部環(huán)境與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題很多，內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)不合理且能力結(jié)構(gòu)有待提高，被動(dòng)地參與食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制（修）訂，技術(shù)手段普遍缺乏，對行業(yè)發(fā)揮專業(yè)性、自治性、自律性等功能相對有限。

全國性的食品行業(yè)社會(huì)組織尚且如此，地方性社會(huì)組織的問題就更多，有效參與自然就成為問題。當(dāng)然，社會(huì)共治還依賴于公眾的參與尤其是舉報(bào)，但正如本文開頭所敘述的政府食品監(jiān)管部門工作人員舉報(bào)都如此艱難，何況普通老百姓呢？

事實(shí)上，食品安全監(jiān)管仍然主要是以政府監(jiān)管“一條腿走路”為主，行業(yè)自律作用尚未有效發(fā)揮，企業(yè)主體責(zé)任尚未完全落實(shí)，包括公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的社會(huì)監(jiān)督力量尚未激活。

還有一個(gè)深層次的問題事關(guān)“史上最嚴(yán)”的食品安全法是否真正“嚴(yán)”。 我國的食品安全事件的發(fā)生雖然也有技術(shù)不足、環(huán)境污染等方面的原因，但更多是生產(chǎn)經(jīng)營主體的不當(dāng)行為、不執(zhí)行或不嚴(yán)格執(zhí)行已有的食品技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)體系等違規(guī)違法的人源性因素所造成，“明知故犯”的人源性因素是導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)重要源頭之一，而小作坊、食品攤販?zhǔn)恰懊髦史浮钡闹匾黧w。

新的食品安全法已于今年10月1日實(shí)施，按照立法法規(guī)定，在明年10月1日之前，各省區(qū)市都要制定地方性法規(guī)，包括出臺對小加工作坊和小攤販具體的管理辦法。即便如此，筆者認(rèn)為，在實(shí)踐中可能還會(huì)臨著執(zhí)法難的問題。是否依法取締小商小販，涉及食品安全、就業(yè)、民生等基本問題。

基于對基層執(zhí)法與社會(huì)心態(tài)的真實(shí)了解，筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是真正全面系統(tǒng)、不折不扣地貫徹中央關(guān)于構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決定，徹底解決中央對食品安全監(jiān)管體制改革的戰(zhàn)略意圖經(jīng)過各級地方政府層層解讀和過濾后，核心的戰(zhàn)略決策逐漸地被消解和日漸衰減的問題，避免中央意圖演化為地方政府解決當(dāng)下問題的“籮筐”，如公務(wù)員編制的消化、財(cái)政支出的控制等。

（作者系江南大學(xué)江蘇省食品安全研究基地首席專家，國家社科重大課題《食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治》首席專家）