京津冀稅收：“分”與“享”

財政部、國家稅務(wù)總局不久前印發(fā)的《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》（以下簡稱《辦法》），被視為建立京津冀利益分享機制中非常重要的一項舉措，也是推進京津冀協(xié)同發(fā)展的重要步驟。

“京津冀協(xié)同發(fā)展的推動力在于利益分享機制如何破解，其中，稅收是利益分享的重要方面。”多位專家和財稅系統(tǒng)人士都認為財稅是實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展極為重要的配套舉措，而且更重要的是，相關(guān)財稅舉措在推進包括一帶一路、長江經(jīng)濟帶等區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展方面，具有借鑒意義。同時也指出，稅收收入分享只是起步，還需更多相應的配套措施及改革才能真正發(fā)揮作用。

利益分享突破

自京津冀協(xié)同發(fā)展提出以來，稅收方面的工作推進并不慢。2014年7月15日，京津冀協(xié)同發(fā)展稅收工作領(lǐng)導小組成立，定位為“配合有關(guān)部門研究京津冀協(xié)同發(fā)展稅收政策，組織指導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展的稅收政策、征管措施、納稅服務(wù)、信息共享、爭議處理等重大事項”。隨后便有消息透漏，三地正在討論稅收利益分享機制。10月29日，三地稅務(wù)部門簽署了協(xié)同發(fā)展稅收合作框架協(xié)議，提出在推進京津冀協(xié)同發(fā)展稅收政策構(gòu)建與完善、逐步統(tǒng)一稅收政策執(zhí)行標準、建立稅收利益協(xié)調(diào)機制、加強稅收征管協(xié)作等八個方面深入展開合作。今年3月21日，北京市市長王安順在2015年中國發(fā)展高層論壇上表示，政府將制定合理的財稅共享、人才流動等政策措施，更好地引導生產(chǎn)要素往重點功能區(qū)內(nèi)流動和聚集。6月24日，《辦法》出臺。

《辦法》規(guī)定了分享稅種為增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅三稅，規(guī)定了納入分成的企業(yè)的條件、稅收分享的上限等內(nèi)容。“有了這個辦法，就不用與企業(yè)一對一地談判了，會極大地提高整個產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的進程，否則每件事都一事一議，成本太高了。”在中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌看來，這避免了三地政府對稅源的爭奪，給以后類似問題的解決提供了經(jīng)驗借鑒。

“這是三地利益共享的一個積極探索、一個好的開端，也是符合京津冀三地協(xié)同發(fā)展精神的一個體現(xiàn)。”財政部財政科學研究所財政與國家治理研究中心副主任石英華說道，“三地平等協(xié)商而不是非要強調(diào)誰主導，可以更好地保護各方利益，也能調(diào)動大家的積極性。”

但若從首鋼開始遷出北京算起，圍繞稅收所進行的協(xié)商過程就有些漫長了。10年前首鋼遷出時，北京和河北就曾因稅收的歸屬有過爭議，協(xié)商后最終決定兩省市根據(jù)出資比例收繳，分享沒有時間限制，且對增值稅和所得稅的分配又有不同。河北省社科院原副院長楊連云將此評價為現(xiàn)有財政體制與行政區(qū)劃對協(xié)調(diào)發(fā)展的桎梏，“各自利潤可以按照出資比例提取，稅收竟然也按出資比例（提取），顯得十分怪異。”

而去年中關(guān)村科技園區(qū)海淀園在秦皇島建分園，海淀區(qū)與秦皇島市商定的稅收分配政策，得到了更多正面評價。兩地對轉(zhuǎn)移企業(yè)實施4∶4∶2的稅收分享政策，即對企業(yè)產(chǎn)生稅收的地方留成部分進行切分，20%作為園區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持資金，余下80%由海淀區(qū)和秦皇島兩地政府對半分成。這被看做京津冀跨區(qū)域稅收收入分享的一個創(chuàng)舉。不過很多業(yè)內(nèi)人士認為，秦皇島市政府更看重的不是轉(zhuǎn)移企業(yè)帶來的稅收分享，而是中關(guān)村科技園區(qū)作為國家自主創(chuàng)新示范區(qū)享有的稅收優(yōu)惠政策，這可以給秦皇島市帶來更多企業(yè)。

另外，在一些專家看來，“由遷出地區(qū)政府主導、符合遷入地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局條件、且遷出前三年內(nèi)年均繳納三稅大于或等于2000萬元的企業(yè)”，這些條件使得納入稅收分享范圍的企業(yè)有限，市場調(diào)節(jié)很難在其中發(fā)揮作用，因此是否能成為一種模式還值得探討。

對此，張斌認為，京津冀產(chǎn)業(yè)重新布局不像長三角、珠三角經(jīng)濟帶，后者市場力量推動比較明顯，而前者則有很強的政府推動色彩，在這種情況下，政府有必要出面。楊連云此前也指出，解決經(jīng)濟問題如產(chǎn)業(yè)布局和企業(yè)的問題主要用經(jīng)濟手段，包括稅收、財政、貨幣、土地供應等經(jīng)濟杠桿作用，解決行政單位的問題主要用行政體制改革，應該具體問題具體分析。北京的繁榮是靠首都權(quán)威打造的，很多都應該用行政手段解決。

不只有稅收分成

在現(xiàn)有財稅體制以及地方發(fā)展模式下，財稅收入問題應該是關(guān)系到京津冀協(xié)同發(fā)展成敗的核心問題之一，“哪個地方都不愿意放走自己的稅源，否則直接影響GDP排名、財政收入和就業(yè)”。稅收收入分享在一定程度上可以解決這個問題，卻不是唯一的方法，“橫向轉(zhuǎn)移支付也是可以探討的方式。”

“稅收收入分享是一種方式，成本分擔機制也需要考慮。”石英華說，比如批發(fā)市場搬遷，不只是批發(fā)市場稅源流失這么簡單。搬遷之前，勸說商戶搬走以及相應的補償成本就不小，尤其是對那些已經(jīng)在北京生活多年且已置業(yè)的商戶;搬遷之后，原有土地需要重新整理、規(guī)劃，建設(shè)成為綠地、公共活動區(qū)間，這就意味著將來能夠通過土地獲得的收益大為減少。相應地，承接批發(fā)市場的地方也會發(fā)生一系列成本，如征地、土地整理、建筑大樓等等。這些成本誰來承擔，怎樣分擔？

除了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的成本，三地在環(huán)境保護、公共服務(wù)提供等方面也有必要探討成本分擔機制。比如，為保護環(huán)境、減少大氣污染，三地的產(chǎn)業(yè)會受到限制，尤其是河北當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)受到很大限制。解決這些問題，都可以探討建立一種成本分擔機制或者收益共享的長效機制。

在橫向轉(zhuǎn)移支付之外，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員倪紅日在接受采訪時認為，還需要考慮中央對京津冀三地的財力調(diào)配，安排資金時應統(tǒng)籌考慮三地需要。

稅收環(huán)境一體化也是京津冀協(xié)同發(fā)展的應有之義，包括稅收政策是否趨同、三地稅收征管能否協(xié)同、所得稅后續(xù)管理是否一致、同一種稅稅率有無差異等。這其中爭議最多的話題之一，就是稅收優(yōu)惠政策。眾所周知的是，北京和天津所享有國家稅收優(yōu)惠政策較多，而發(fā)展落后的河北反而最少。這帶來的問題是，如果取消京津兩地的稅收優(yōu)惠，河北不會得益，京津反而會因為缺乏優(yōu)勢而減少競爭力;河北若是再出臺相同的優(yōu)惠政策，很顯然與此前推行的清理稅收優(yōu)惠政策相悖，即便國家現(xiàn)在暫停了稅收優(yōu)惠政策清理，也不意味著將來還允許各地出臺相關(guān)政策。

對于這一問題，張斌認為地方政府因招商引資出臺的各種稅收優(yōu)惠政策，嚴重干預了市場配置資源，導致地區(qū)間惡性競爭，“很多年前我們就說，用行業(yè)政策替代區(qū)域性政策，要減少地區(qū)優(yōu)惠政策，避免形成區(qū)域性政策洼地。正常情況下，如果某一行業(yè)符合稅收優(yōu)惠范圍，無論在何地注冊、何地經(jīng)營應該都能享受到。”他建議像中關(guān)村科技園區(qū)這樣有先行先試優(yōu)惠政策的，在先行先試政策全國推廣前，可以通過區(qū)塊的外移（范圍的外移）來解決河北享受稅收優(yōu)惠的問題。

另外，企業(yè)總分機構(gòu)稅收分配也是三地稅務(wù)機關(guān)非常關(guān)心的問題，尤其是未來分支機構(gòu)可能更多的河北省更為關(guān)注。國家稅務(wù)總局原副局長許善達在此前的一次演講中指出，隨著跨地域業(yè)務(wù)發(fā)展的企業(yè)越來越多，越來越多的大企業(yè)向大城市集中。而當前我們國家的稅制施行的是企業(yè)在注冊地交稅，這使得稅收的差距遠遠大于稅源的差距，因為很多地方的稅源形成的稅收轉(zhuǎn)移到其他地方。

簡言之，實行“總部經(jīng)濟”的北京，可以享受到在河北或者天津的分公司的稅收。在稅源地看來，這顯然是不公平的。當然，這并不是京津冀協(xié)同發(fā)展所獨有的問題。

需要更多配套改革

“京津冀發(fā)展不協(xié)調(diào)，最大問題是公共服務(wù)非均等化，它的根子在財稅體制上。財富分配不合理，財稅體制不合理，以鄰為壑、惡性競爭的局面不打破，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、京津冀二元結(jié)構(gòu)不打破，一體化無從談起。”楊連云直言道。

因此對于《辦法》的出臺，諸多專家包括稅務(wù)部門人士都認為是進步，但也指出若沒有相應的改革同時推進，效果也會打折扣。

比如稅收體制的改革。“京津冀協(xié)同發(fā)展過程中會涉及到區(qū)域化資源配置問題，在制度上，將來應該減少地方政府對生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅收的依賴，更多地從消費、從個人所得稅等著手，改變稅收分配的結(jié)構(gòu)。”張斌認為間接稅應上繳中央，中央再按照社會消費品零售總額、常駐人口等因素在各地之間進行分配，這樣有利于理順激勵機能，削弱地方政府招商引資的動力，讓市場發(fā)揮決定性作用。

比如稅收征管方面的改革。據(jù)報道，河北省地稅局整理了一份京津冀三地稅收差異表，足有11項之多，差異形成的主要原因是稅法授權(quán)省級政府和稅務(wù)機關(guān)在規(guī)定幅度內(nèi)可以自行調(diào)整政策。三地在稅率執(zhí)行上也有差異，比如，河北省規(guī)定娛樂業(yè)營業(yè)稅稅率為10%和5%兩個檔次，北京市分為20%、10%和5%三個檔次，天津市則分為7%和5%二個檔次。此外，涉稅事項業(yè)務(wù)流程和征管制度等也不盡相同，給企業(yè)造成較大困擾。

此外，還有政績考核機制、跨區(qū)土地指標置換機制等新機制的建立。而在眾多研究財稅體制的人士看來，更重要也更困難的，是公共服務(wù)均等化問題。按照中國人民大學公共管理學院副教授范永茂的說法，這直接關(guān)系到個體的自主選擇，是左右三地產(chǎn)業(yè)布局、功能轉(zhuǎn)移能否實現(xiàn)預期目的的重要因素。

一組數(shù)據(jù)可以說明三地的差距：2014年，以居民養(yǎng)老為例，京津冀三地城鄉(xiāng)居民人均基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準分別是430元每月、220元每月和55元每月，比例約為8：4：1。從醫(yī)療資源看，京津冀每百萬人擁有三甲醫(yī)院的數(shù)量分別為3.2家、2.9家、0.9家，每千名常住人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師人數(shù)分別為3.7人、2.2人、2.1人。

“人們?yōu)槭裁床辉敢怆x開北京？教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列社會公共服務(wù)，河北沒有北京和天津好。”張斌說道，據(jù)了解，因為河北與北京兩地公共服務(wù)水平差異太大，直到現(xiàn)在首鋼搬遷過去的一部分人仍是兩頭跑，“產(chǎn)生極高的成本，帶來極大的浪費。”他建議，配合工業(yè)區(qū)的搬遷，一些醫(yī)院、學校等也應該遷出，基礎(chǔ)設(shè)施要互通。同時，還要在戶籍制度改革的基礎(chǔ)上，合理劃分事權(quán)和支出責任，完善轉(zhuǎn)移支付制度。

石英華也贊同這一點，最終還是要深化財稅體制改革，隨著改革逐步到位，中央和地方的事權(quán)逐步清晰，在此基礎(chǔ)上再進行財力的重新調(diào)整，建立事權(quán)與支出責任相適應、財力與事權(quán)相匹配的財稅體制。