政府投融資：途徑與風險

地方政府債務(wù)問題近年來是國內(nèi)外關(guān)注的熱點，這也引發(fā)了大眾對政府投融資的關(guān)注。在當前中國經(jīng)濟下行壓力加大、財政收支矛盾突出的情況下，如何有效管理政府債務(wù)以及政府如何籌集資金、使用資金來穩(wěn)增長，如何通過政府的投融資帶動市場的投融資，都變得極為重要。在中國財政學會投融資專業(yè)委員會成立會上，財政部門、債券發(fā)行機構(gòu)、地方國企、研究機構(gòu)等，圍繞這一問題進行了廣泛地探討。

地方債券自發(fā)自還

此前因受限于不能獨立舉債，采用城投平臺籌資是地方政府投融資的主要方式，其后果之一就是政府債務(wù)急劇增加。又因舉債主體多、舉債方式多、舉債成本高、支出用途未經(jīng)過人大審議、不透明等問題，政府不僅難以準確了解債務(wù)總量，也難以控制其規(guī)模。如何管理債務(wù)，影響著政府投融資下一步的走向。

在財政部預算司副司長陳新華看來，地方債務(wù)問題可通過《預算法》進行管理，“《預算法》對規(guī)范地方政府債務(wù)做了明確的規(guī)定，提供了一個既能發(fā)揮地方政府債務(wù)在經(jīng)濟增長中的作用，又能防范和控制財政金融風險的機制。國務(wù)院2014年43號文件在《預算法》基礎(chǔ)上做了更加具體的規(guī)定，明確地方政府債務(wù)除了可以一般公共預算收入償還一般債務(wù)外，將專項債務(wù)收支納入政府性基金預算管理?！?/p>

據(jù)陳新華透露，目前財政部除了繼續(xù)審核地方政府的存量債務(wù)，通過公開招標和定向成交兩種方式進行債務(wù)置換，還研究制定了地方政府一般債券和專項債券的發(fā)行管理辦法，將全面推開地方政府自發(fā)自還債券。下一步，會盡快下達今年剩下的2000億元新增貸款，并研究債券項目貸款問題。

對于債券的分類以及額度限制，濟南市財政局副局長、市政府投融資管理辦公室主任王毅表達了他的疑惑，“現(xiàn)在有新增債務(wù)、置換債務(wù)，這兩者又分別有一般債務(wù)和專項債務(wù)，此外還有定向發(fā)行的債務(wù)，名稱太多。而且一般債券和專項債務(wù)的發(fā)行確定了比例，互相不能調(diào)整?！蓖跻阏f，“濟南一般債務(wù)少而專項債務(wù)多，而專項債務(wù)額度偏少，無法滿足需求?！贝送?，他還希望相關(guān)部門能夠正式界定政府項目和政府債務(wù)的定義與范疇。

在債券發(fā)行方面，中央國債登記結(jié)算有限責任公司（簡稱“中央結(jié)算公司”）副總經(jīng)理柳柏樹做了介紹。中央結(jié)算公司是財政部唯一授權(quán)主持建立、運營全國國債托管系統(tǒng)的機構(gòu)，也是中國人民銀行指定的全國銀行間債券市場債券登記、托管、結(jié)算機構(gòu)和商業(yè)銀行柜臺記賬式國債交易一級托管人，每天的債券交易量超過1萬億元。

柳柏樹認為，得益于貨幣寬松等宏觀政策，從5月18號江蘇省通過公開招標發(fā)行地方債以來，整個發(fā)行過程比較平穩(wěn)。下半年債券發(fā)行將形成新常態(tài)，基本上每周會有6～8場地方政府債（不包括國債、企業(yè)債和政策性金融債）發(fā)行，密度比較大。

因此，柳柏樹直言有些擔心，“資金面能否繼續(xù)這么寬松，利率能否始終保持這么低，市場能否承受這么大的債務(wù)體量？這些直接關(guān)系到地方政府債券發(fā)行是否順利，還有待于密切觀察?！彼赋鰝l(fā)行將成為地方政府的一項重要工作，政府要與市場直接對接，確定發(fā)債的時點、規(guī)模、利率、評級等，因此在人才儲備、制度、組織機制等方面會給政府提出很多要求。

不是所有項目都可做PPP

PPP是目前政府主推的投融資方式之一，被寄予厚望，但近一年的推行效果不甚理想。原因有多方面，對PPP的理解不同可能是重要原因之一，如地方政府多認為其“形式大于內(nèi)容”，或者認為是政府沒錢才找社會資本做的公益項目，甚至為了解決政府資金難題而做成名股實債保本收益項目等等。

財政部金融司處長闞曉西非常清楚這些問題。闞曉西負責推廣 PPP，在他看來，PPP是“政府和社會資本在合作提供公共服務(wù)的過程中雙方各盡其職、各負其責”。也就是說，過去政府借錢干事，現(xiàn)在是政府以訂立合同的方式，充分利用社會資本方的資金、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗，來提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效益。所謂“各盡其職、各負其責”，指不可抗力的風險共擔，大多數(shù)風險分擔，即投資人承擔經(jīng)營管理責任，盈虧自負，政府則在投資人按要求提供公共服務(wù)后，根據(jù)合同約定進行支付，“不再是無限兜底?！?/p>

可見，PPP本身是個交易，社會資本在PPP里一定要求合理的成本加回報。闞曉西認為支付成本和回報的來源有四個，一是預算的錢;二是公眾付費;三是存量公共資產(chǎn)的投入;四是項目本身商業(yè)開發(fā)的權(quán)益，如地鐵廣告的收入。“無論以哪種方式付費，政府的責任都是一樣的，即保證以最低的投入來提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。”闞曉西說道，“因此，不能用PPP解決政府所有要做的公共項目，一定是社會資本比政府自己做有效益，要么能降低成本，要么能促進創(chuàng)新?！?/p>

在PPP模式中，如何保障社會資本的合法權(quán)利和收益是關(guān)注焦點。據(jù)闞曉西介紹，目前財政部把政府和社會資本簽定的PPP合同納入預算或者資產(chǎn)負債表，也就是納入到財政管理的程序，以保證社會資本與政府合作的信心。從長遠看，因為PPP合同支付責任在某種意義上是法定支付責任，如果政府不能按照合同要求兌現(xiàn)支付責任，就意味著政府違約，而違約將導致地方政府債券的發(fā)行成本增加。

同時，地方政府也應(yīng)評估PPP項目對地方財政的影響。“PPP不是政府債務(wù)，但是PPP項目下的合同支付責任多了，會增加政府的收支矛盾。可以通過增收節(jié)支等方式解決，如果解決不了就只有舉債，這就有可能帶來風險。”

“很多人說PPP不好做，一個重要原因是大家想法不一樣，需要在每一個環(huán)節(jié)、每一個細節(jié)上充分考慮對方的想法后達成一致。”闞曉西說道，“我們出臺的操作流程就是盡可能減少談判協(xié)商的過程，把每個細節(jié)該做什么事揭示出來，有通行的市場化處理方法和可行的條款?！?/p>

風險更在投資

“之前認為地方政府通過多種渠道舉債是風險的源頭，因此規(guī)定主要通過發(fā)行債券和PPP模式融資，以解決其不透明問題。透明了就沒有風險嗎？美國底特律市為什么破產(chǎn)？不是解決了融資渠道的風險問題，風險就沒有了。風險總會有的，把投融資當成整體來看，地方巨大的風險不是來自于融資，而是投資?！必斦控斦茖W研究所所長劉尚希在談到投融資風險時如此說道。

他分析指出，融資的風險在能否還得起錢，對應(yīng)的是地方財政實力是否強大，這又取決于地方的經(jīng)濟發(fā)展如何，而地方經(jīng)濟要發(fā)展，要看投資是否有效。投資有效，則經(jīng)濟增長后勁強，財源闊達，還款有保障?！叭绻顿Y效益不好，少借錢風險也很大，如果投資有效，即使多借錢風險也是收斂的。”

同時，劉尚希也很強調(diào)投資與融資一體化。“投資和融資兩張皮，財政部門以政府債券、收稅等形式籌到資金，通過二次分配撥到政府各個部門使用，不關(guān)注投資體制的改革，投資效益可能會大大下降，而且風險更大?！彼f道，“投資和融資必須成一個整體，這對風險控制更有效?！?/p>

甘肅省公路航空旅游投資集團有限公司副總經(jīng)理李興文則從建設(shè)項目出發(fā)，分析了對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方面的風險和問題。甘肅省公路航空旅游投資集團有限公司是甘肅省政府下屬的大型國有投資企業(yè)，投資項目包括清潔能源、水利、農(nóng)業(yè)、科技公司以及基礎(chǔ)設(shè)施。

“首先是要處理好政府財政關(guān)系與體系建設(shè)。對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，特別是高速公路以及民航機場等大型基礎(chǔ)設(shè)施方面支付責任的劃分、權(quán)益的劃分還需要進一步完善。”李興文說道，基礎(chǔ)設(shè)施投資大、收益率低，而且收益人往往不只是地方政府，還包括部隊、外交等部門，僅有地方政府或者PPP項目公司來承擔責任和風險是不太可能的。顯然，這已經(jīng)觸及到中央和地方事權(quán)與支出責任的劃分，是財稅改革下一步著力解決的問題。

其次，是政府與市場支出責任的劃分。李興文指出，現(xiàn)在無論是PPP項目還是政府的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都存在投入和產(chǎn)出的巨大差距，因此存在著博弈。又因為博弈過程中涉及到方方面面的利益，如何界定項目所在地主要受益者和次受益者的關(guān)系，很有挑戰(zhàn)性。

此外，信用評價體系建設(shè)、地方政府誠信體系建設(shè)以及公開信息平臺建設(shè)等也需要加快進行，尤其是信用評估方面，信用等級的高低直接關(guān)系到政府融資成本的高低。據(jù)李興文介紹，信用等級上升一級，會產(chǎn)生近10億元的利息差距。這無論是對發(fā)行債券還是推行PPP，都具有深刻的影響。