市政路橋PPP：預(yù)則立

8月4日，洛陽市政府舉行了“政府和社會資本合作（PPP）省級示范項(xiàng)目落地簽約暨市級項(xiàng)目推介會”，會上簽約的5個省級示范項(xiàng)目之一便是洛陽市政路橋項(xiàng)目，它也是當(dāng)天簽約的洛陽市唯一的一個交通類PPP項(xiàng)目。

對這樣一個還未全面鋪開的項(xiàng)目，洛陽市財(cái)政局副局長熊文博頗為自信，他在第10期中國PPP沙龍內(nèi)部研討會上表示：“我們沒有盲目地將該項(xiàng)目發(fā)標(biāo)、掛網(wǎng)、發(fā)布就萬事大吉，而是扎實(shí)嚴(yán)格地按照財(cái)政部的操作指南做了很多準(zhǔn)備工作。”

那么，洛陽市政路橋項(xiàng)目到底是一個怎樣的項(xiàng)目，財(cái)政部門為項(xiàng)目的簽約落地做了哪些工作，它能給予其他路橋項(xiàng)目怎樣的經(jīng)驗(yàn)借鑒？

做足前期準(zhǔn)備

洛陽市政路橋項(xiàng)目實(shí)際上是由新街跨洛河橋、濱河南路、九都路東延工程三塊“綁定”招標(biāo)的。談到設(shè)立該項(xiàng)目的初衷時，熊文博稱，洛陽市政府一直想對這幾條道路進(jìn)行整改，但一直苦于缺乏資金，無法運(yùn)作。2013年底，財(cái)政部開始大力推廣PPP模式，洛陽市財(cái)政局便向市政府建議通過PPP模式來推進(jìn)該項(xiàng)目。在此之前，洛陽市財(cái)政局已經(jīng)多次與亞洲開發(fā)銀行探討PPP模式。

獲得市政府的認(rèn)可之后，洛陽市財(cái)政局開始為這一項(xiàng)目做準(zhǔn)備。回顧項(xiàng)目的準(zhǔn)備過程，熊文博認(rèn)為，首要前提是必須重視項(xiàng)目的可操作性和可控性。從資金上看，這一項(xiàng)目建設(shè)投資7億元，加上運(yùn)營費(fèi)用約10多億元，這樣的規(guī)模對洛陽市來說是可控的。而且路橋項(xiàng)目是政府比較熟悉的領(lǐng)域，從技術(shù)、審核、審批等方面來說更加可控。

在具體操作上，洛陽市政府對照財(cái)政部去年發(fā)布的113號文（《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》），把政府方面需要注意的問題，包括哪些需要立刻協(xié)調(diào)解決、哪些需要在實(shí)施過程中協(xié)調(diào)解決等，都提前做好了方案。

對一個PPP項(xiàng)目來說，每一個環(huán)節(jié)、每一個細(xì)節(jié)都涉及到合作雙方，有太多問題需要考慮。在熊文博看來，所有這些問題中首先應(yīng)該考慮的是政府與社會資本如何分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和承擔(dān)責(zé)任。對此，洛陽市政府設(shè)計(jì)的解決方案是，項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、環(huán)評、可行性研究等前期工作統(tǒng)一由市政府來做，項(xiàng)目的建設(shè)、投資及后續(xù)經(jīng)營管理則由社會資本負(fù)責(zé)。其次，需要考慮項(xiàng)目跨區(qū)域的問題。規(guī)劃中的三條道路分別涉及洛陽市老城區(qū)和新城區(qū)的拆遷、安置工作，如果全部交由社會資本承擔(dān)，僅跨區(qū)政府部門間的協(xié)調(diào)就極有可能導(dǎo)致工期大大延長，最后決定這項(xiàng)工作交由各區(qū)政府負(fù)責(zé)。

為避免未來產(chǎn)生不必要的合同糾紛，“在沒有正式選定社會資本之前，我們甚至找了一家社會資本進(jìn)行了模擬試驗(yàn)。”據(jù)熊文博介紹，洛陽市財(cái)政局找到當(dāng)?shù)匾患移髽I(yè)，請對方站在社會資本的角度上提出各種針對性問題，然后對照財(cái)政部文件，在現(xiàn)有政策框架之下，逐一分析困難，找出對策，做到心中有數(shù)。如此一來，該項(xiàng)目的有效落地得到進(jìn)一步保障。

結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)

PPP離不開項(xiàng)目融資，而據(jù)調(diào)查顯示，目前貸款 、債券 、股權(quán)及信托等融資方式，與PPP項(xiàng)目融資的特點(diǎn)不匹配。對于該項(xiàng)目來說，熊文博坦言，雖然銀行都表示支持PPP項(xiàng)目，但在具體落實(shí)上還存在困難，目前仍在探索。

為了解決PPP項(xiàng)目關(guān)鍵的融資問題，洛陽市政府提前介入，與社會資本設(shè)計(jì)融資方案;洛陽市財(cái)政局則提前與多個金融機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)接觸;即使在PPP合同簽訂時，也會有意識地考慮金融部門的需求。例如，洛陽市財(cái)政局曾經(jīng)與金融機(jī)構(gòu)探討，新成立的項(xiàng)目公司沒有資產(chǎn)進(jìn)行抵押融資，能否以PPP合同中體現(xiàn)的未來收益做質(zhì)押;PPP合同明確該項(xiàng)目是政府付費(fèi)，財(cái)政的支持能否作為銀行擔(dān)保的一個考量......經(jīng)過多方協(xié)調(diào)，最終解決了該項(xiàng)目的融資問題。

另外，隨著《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》和“物有所值”評價體系的推出，PPP項(xiàng)目中第三方咨詢機(jī)構(gòu)的作用變得非常重要。這一項(xiàng)目也聘請了相關(guān)第三方咨詢機(jī)構(gòu)，“PPP項(xiàng)目就需要專業(yè)的人來做專業(yè)的事。”熊文博稱，第三方咨詢機(jī)構(gòu)為該項(xiàng)目制作了現(xiàn)金流量表，在未來履行項(xiàng)目的17年間，政府應(yīng)該何時付費(fèi)、每年付費(fèi)多少、社會資本每年收益多少、收益點(diǎn)在哪里，等等，全部量化（即物有所值評價）顯示出來。

對此，興華會計(jì)師事務(wù)所合伙人單光暄表示，市政交通類PPP因前期投資大、回報(bào)周期長、專業(yè)技術(shù)復(fù)雜等因素，無論從哪方來看都比較“棘手”。例如，項(xiàng)目是政府付費(fèi)方式，必然給財(cái)政帶來壓力;而市政道路不能像高速公路那樣收費(fèi)，又容易推高社會資本的資產(chǎn)負(fù)債表。因此，他認(rèn)為，借助第三方機(jī)構(gòu)的合理結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)建議來增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，對這類項(xiàng)目就顯得格外重要。

經(jīng)幾方商定，洛陽市政路橋項(xiàng)目最后確定將后期運(yùn)營管理、綠化環(huán)衛(wèi)、交通設(shè)施維護(hù)、道路沿線的廣告收入、加油站、加氣站等“捆綁”一起，交由社會資本運(yùn)營，以保障社會資本的收益覆蓋。

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部副部長孟春高度評價了洛陽市政路橋項(xiàng)目所體現(xiàn)出來的規(guī)范性，而其中一個重要體現(xiàn)，就是聘請了專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)，并且完成了項(xiàng)目的“物有所值”評價和財(cái)政可承受能力論證，“這完全不同于一些走程序甚至項(xiàng)目啟動后補(bǔ)程序的PPP項(xiàng)目。”

支招市政路橋類PPP

一直以來，作為公共項(xiàng)目的市政交通類PPP項(xiàng)目因收益來源缺乏而推行困難，國內(nèi)外都出現(xiàn)了不少失敗案例，因此，過去這類工程建設(shè)往往采用BT（建設(shè)-移交）模式。采用這一模式的優(yōu)點(diǎn)顯而易見，項(xiàng)目建設(shè)很容易實(shí)現(xiàn)，但缺點(diǎn)也很明顯，即容易導(dǎo)致地方政府“債臺高筑”，也常暴露出各種工程質(zhì)量問題，道路后期維護(hù)更是難題。

后來，在BT模式上演變出了更為合理的BOT模式，即由社會投資人負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營維護(hù)及移交，在市政道路建設(shè)無法產(chǎn)生現(xiàn)金流的情況下，由政府承諾每年向社會投資人支付等額補(bǔ)貼作為投資回報(bào)，在約定的建設(shè)、運(yùn)營期限到期后，社會投資人向政府移交過工程的建設(shè)模式。

一位專家對筆者表示，事實(shí)上交通類項(xiàng)目是比較適合采用PPP模式的，可以采用類似洛陽市政路橋項(xiàng)目這樣的“捆綁式”結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)來平衡收益。

不過單光暄提醒道，交通類PPP一個最大的特點(diǎn)是政府付費(fèi)，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，往往容易出現(xiàn)兩個P不平等的情況，即政府的有形權(quán)力之手伸得過長，提出很多不合理的意見，這是這類項(xiàng)目夭折或者社會資本負(fù)債高企的重要原因。

對于如何合理使用PPP模式推進(jìn)市政路橋工程，孟春給出了三點(diǎn)建議。第一，認(rèn)清PPP項(xiàng)目在交通領(lǐng)域的優(yōu)勢，規(guī)范使用。孟春稱，這需要在項(xiàng)目全程嚴(yán)格按照財(cái)政部發(fā)布的操作指南和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范執(zhí)行。

第二，這類項(xiàng)目在規(guī)劃時需要與當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域規(guī)劃緊密結(jié)合。城市規(guī)劃的各個方面和細(xì)節(jié)都可能對交通類PPP項(xiàng)目產(chǎn)生直接影響，因此在選擇項(xiàng)目時，應(yīng)當(dāng)先了解政府的中長期規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展的總體規(guī)劃，以及現(xiàn)存的其他交通方案。

第三，還要綜合考慮各種因素，制定詳細(xì)的實(shí)施方案。孟春說，這類項(xiàng)目由于回收周期長，項(xiàng)目環(huán)境存在著很多不確定性：一方面，這類項(xiàng)目涉及人和系統(tǒng)間的相互作用，而人的行為是復(fù)雜的，主觀不確定性極強(qiáng);另一方面，項(xiàng)目的利益分配體系復(fù)雜，涉及政府、社會資本方以及用戶等多個不同的利益相關(guān)方，具有復(fù)雜的利益分配和合同體系，而復(fù)雜性本身就是不確定性的一個來源。因此，在PPP項(xiàng)目實(shí)施前，應(yīng)該綜合考慮各種可變因素，針對不同情況的發(fā)生概率，引入更多風(fēng)險(xiǎn)分配方案和實(shí)施細(xì)則。孟春認(rèn)為，洛陽市政路橋項(xiàng)目的實(shí)施方案中，針對不同情況設(shè)定好了不同要求，并且預(yù)先分析了配資方案等可能遇到的問題，可以有效降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。