廣州：讓預(yù)算監(jiān)督落地

自今年實施新《預(yù)算法》以來，準確理解新修改的預(yù)算法的法律精神，是實現(xiàn)人大對預(yù)算審查監(jiān)督新常態(tài)的基本要求。實現(xiàn)人大對預(yù)算審查監(jiān)督新常態(tài)，就是要依法監(jiān)督政府建立現(xiàn)代公共財政制度。其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，則是編制的合理性、準確性和科學(xué)性。但是就現(xiàn)實情況看，人大審議預(yù)算報告的時間倉促，過程似乎在走過場，并且財政預(yù)算無論是數(shù)據(jù)還是用途都不具體。

在今年2月廣州市人大為加強對政府預(yù)決算的審查和監(jiān)督，設(shè)立了廣州市人民代表大會預(yù)算委員會（以下簡稱為廣州預(yù)算會），廣州人大這一創(chuàng)新之舉不時被專家比作 “預(yù)算改革的小崗村”。

兩塊牌子、一套人馬

據(jù)記者了解，廣州市人大預(yù)算委員會已經(jīng)運作半年，和常設(shè)的廣州市人大常委會預(yù)算工委共同成為 “兩位一體”的核心，承擔(dān)預(yù)決算審查監(jiān)督的組織、協(xié)調(diào)和具體工作。那么對于以前大家所熟知的廣州市人大預(yù)算工委，和現(xiàn)在的廣州預(yù)算委，兩者之間存在哪些區(qū)別和聯(lián)系？武漢大學(xué)法學(xué)院教授、稅法研究中心主任熊偉對記者解釋道，預(yù)算工作委員會（簡稱預(yù)算工委）是人大常委會的工作機構(gòu)，全稱是廣州市人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會，沒有法定的職權(quán)，是常務(wù)委員會的內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)。廣州預(yù)算委員會是廣州人大的專門機構(gòu)，全稱是廣州市人民代表大會預(yù)算委員會，可以行使一些法律直接賦予的職能。從這個角度而言，從預(yù)算工委到預(yù)算委員會，這是職能和職權(quán)的升級。

預(yù)算委員會設(shè)立后，內(nèi)部人員編制也隨即解決，所謂“兩塊牌子、一套人馬”，廣州預(yù)算委員會主任委員和預(yù)算工委主任由一人兼任，預(yù)算委員會組成人員按照每個代表團2名的原則配備，即11個代表團共22名（目前有20名）。

熊偉說：“在廣州，之前預(yù)算委員會的職能由財政經(jīng)濟委員會行使。那時候，財經(jīng)委需要聯(lián)系28個政府部門，事務(wù)性工作較多，并且財經(jīng)委員會的職能非常廣泛，對口政府的大部分職能部門，每年的工作重點不一，很難集中精力在預(yù)算審批以及財稅立法上。雖然已經(jīng)有了常委會預(yù)算工委，但是，它畢竟只是一個工作機構(gòu)，一旦和財經(jīng)委的工作目標(biāo)和計劃不一致，其效應(yīng)就很難發(fā)揮出來。成立預(yù)算委員會后，財經(jīng)委中有關(guān)預(yù)算的職能全部轉(zhuǎn)移過來，其工作目標(biāo)及工作安排，與常委會預(yù)算工委完全一致，有利于整合力量、提高效率。再則，預(yù)算委員會的成員都是人大代表，可以充分發(fā)揮其主體作用，并發(fā)動其他專門委員會的作用，強化預(yù)算審查監(jiān)督。”

而人們常常抱怨人大對政府預(yù)算的監(jiān)督不力等問題，也能夠隨著預(yù)算委的成立得到解決。“所以要集中機構(gòu)，集中一批人來專門做預(yù)決算的審查監(jiān)督。”歐陽知說。

“分家”后，廣州市人大預(yù)算委管政府賬本的“手”得到解放。廣州市人大預(yù)算委主任委員、預(yù)算工委主任歐陽知表示，預(yù)算委的運作，實現(xiàn)了人大對財政部門程序性監(jiān)督到實質(zhì)性監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

“三審制”創(chuàng)新

不過，設(shè)立預(yù)算委并不是廣州市人大在預(yù)算改革的唯一動作。在法律的既定框架內(nèi)，還做了“三審制”等一系列改革。2014年2月，《廣州市人民代表大會審查批準監(jiān)督預(yù)算辦法（修訂草案）》審議通過，規(guī)定政府的全部收入和支出納入預(yù)算管理，預(yù)算決算審查實行“三審”制，部門決算草案按照經(jīng)濟分類編報支出。所謂“三審”制，即在《預(yù)算法》規(guī)定的“兩審”制之前新增了一道“預(yù)備審查”。歐陽知介紹，廣州市人大對預(yù)算的審查是“三審”而不是“兩審”，多了一個預(yù)備審查階段。在這個階段，人大各個委員會都參與到預(yù)算審查中，各個專業(yè)委員會的審查預(yù)算積極性得到調(diào)動，形成了整個人大常委會對預(yù)算審查的整體力量，然后，又通過各個專門委員會來調(diào)動各個人大代表團代表的審查積極性。

三審制是一種全過程的審查監(jiān)督，在開人大會前，也就是在預(yù)備審查階段，各個專門委員會牽頭組織本領(lǐng)域和其他領(lǐng)域的人大代表參與審查其所在領(lǐng)域的預(yù)算方案。在此階段，預(yù)算工委、預(yù)算委則從中協(xié)調(diào)，提供技術(shù)指導(dǎo)，如進行名詞解釋。在實際操作中，通過預(yù)備審查的預(yù)算方案，減掉了一些不合理的支出。進入初審階段，預(yù)算委將各專門委員會的預(yù)備審查結(jié)合起來，加上預(yù)算委意見，統(tǒng)一反饋給政府財政部門。由此，除了預(yù)算草案和預(yù)算報告，人民代表大會還將收到預(yù)算委的初步審查意見和財政部門對初步審查意見的處理情況的報告。

代表大會期間，預(yù)算委員會支持代表依照法律法規(guī)，就審查預(yù)算的有關(guān)問題提出詢問、質(zhì)詢以及有關(guān)預(yù)算方面的議案建議。

閉會期間，預(yù)算委將預(yù)算信息收集工作做細，人大會議審議預(yù)算時間的不足得到了補充。歐陽知談到，以往人大預(yù)算決算的信息基本上來自政府財政部門和審計部門，而現(xiàn)在已有拓展。

“最重要的是，審查結(jié)果真的起到對部門預(yù)算修改的促進作用，對人大代表在預(yù)備審查階段提出的修改意見，政府部門一一作出答復(fù)，代表提的意見合理，部門就修改采納，包括預(yù)算編制的規(guī)范問題、不合理使用的資金怎么砍掉的問題，他們都采納了。今年，我們在對市級部門預(yù)算進行預(yù)備審查時，就砍掉了幾千萬的資金。”歐陽知介紹。

湖北統(tǒng)計局副局長、中南財經(jīng)政法大學(xué)教授葉青評論稱，廣州市人大預(yù)算委的設(shè)立，有助于預(yù)算從“政府管理的工具”向“管理政府的工具”轉(zhuǎn)變，讓預(yù)算審查監(jiān)督成為人大治官、治權(quán)的手段。

“準、度、深、合”

中國財稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文在評價廣州市人大設(shè)立預(yù)算委員會時認為，首先，在對預(yù)算法的認識上，在發(fā)揮人大完善預(yù)算制度作用方面，廣州市的認識和觀念很到位，“國家治理現(xiàn)代化包括制度的現(xiàn)代化，也包括理念的現(xiàn)代化，理念和制度的實施是要靠機構(gòu)、靠人來實現(xiàn)，從這個意義上講，廣州市人大設(shè)立預(yù)算委員會，在全國是一項創(chuàng)舉。”其次，對于廣州市人大預(yù)算委在人大閉會期間，通過以問題為導(dǎo)向，在審查中突出重點各個擊破，充分發(fā)揮出預(yù)算審查作用的做法。最后，還有“廣州特色”的“三審”預(yù)算，能夠調(diào)動人大各專業(yè)委員會的力量，保證預(yù)算審查是全面的、完整的，值得全國推廣。

歐陽知告訴記者，他們總結(jié)過去幾年的探索實踐，有一些體會：一是定位要“準”。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，把確保黨委的重大決策部署和支出政策落實到預(yù)算的安排和執(zhí)行作為人大預(yù)算審查監(jiān)督的出發(fā)點和落腳點，把推動政府依法行政、依法理財和全面深化改革作為人大預(yù)算審查監(jiān)督的根本目標(biāo);二是把握好“度”。人大監(jiān)督既不是替代、也不可能替代政府工作。按照憲法和法律賦予的職權(quán)，認真落實預(yù)算法等有關(guān)法律法規(guī)，將法律監(jiān)督貫穿到人大預(yù)算審查監(jiān)督的日常工作和各個環(huán)節(jié)之中;三是切入要“深”。堅持實事求是，加強閉會期間的日常監(jiān)督，按照“應(yīng)該做、可以做、做的好”的原則，找準人大預(yù)算審查監(jiān)督的著力點，深入開展專題調(diào)研，務(wù)求抓得準、抓得透、抓出實效，一年解決一個問題，一年有一點進步;四是力量要“合”。整合人大監(jiān)督力量，建立健全預(yù)算委員會、預(yù)算工委與人大其他各專工委的工作聯(lián)系機制，充分發(fā)揮代表的主體作用，善于運用審計監(jiān)督和輿論、社會監(jiān)督力量，形成人大內(nèi)外監(jiān)督合力。

敢想敢做

廣州成立預(yù)算委，在全國來講是首個，哪些因素促成了這次改革？歐陽知表示，廣州能做成這件事，首先是因為廣州市人大已形成了共識，認識到實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化離不開財政體制改革，而預(yù)算問題是財政的核心。人大的監(jiān)督工作，最基礎(chǔ)和最重要的工作就是對預(yù)決算的監(jiān)督。“我們的體會很深刻，所有政府行為都與錢有關(guān)，所以，加強對預(yù)算的監(jiān)督和規(guī)范政府行為，對我們來說很重要。”歐陽知說。

天津財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授李煒光說：“其實改革沒有大家想象的那么難，只要想到就能去做。廣州實行這個改革首先是他們覺得有這件事是很有必要的，意識到問題的重要性。政府和人大確實需要形成監(jiān)督和被監(jiān)督這樣的關(guān)系。成立了預(yù)算委員會，政府有了實質(zhì)性的監(jiān)督。并且廣東人的思想意識比較開放，條條框框比較少，想做也就做了。”

預(yù)算委的成立雖然在廣州成功了，但是就全國范圍來講，是否具有可復(fù)制性？目前僅就省級層面來看，省人大里面還沒有與財政部門相對應(yīng)的機構(gòu)。

熊偉表示，廣州的模式在其他地方完全可以復(fù)制，沒有任何法律障礙。根據(jù)預(yù)算法對預(yù)算初步審查的規(guī)定，只是對中央預(yù)算規(guī)定由財經(jīng)委員會審查，因此，除非修改預(yù)算法，中央層面在成立預(yù)算委員會的問題上仍存在法律障礙。但是，對于地方預(yù)算的初步審查，預(yù)算法規(guī)定由專門委員會行使，沒有指定具體的委員會名稱。因此，各個地方從強化預(yù)算職能的角度出發(fā)，成立預(yù)算委員會，不存在任何法律困難。廣州的經(jīng)驗已經(jīng)證明，人大的預(yù)算委員會和人大常委會預(yù)算工委相互配合，可以大大提高人大的預(yù)算能力。這對任何一個地方都是非常必要的。

目前，《預(yù)算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》正在公開向社會征求意見。在這種大背景下，廣州的這一模式，會使人大的預(yù)算審查監(jiān)督能力大大提升。熊偉肯定，預(yù)算委的成立，有助于實現(xiàn)《預(yù)算法》規(guī)范政府財政收支行為，控制政府錢袋子的立法宗旨，自然對強化《預(yù)算法實施條例》會大有幫助。不過，預(yù)算法實施條例是國務(wù)院制定的，主要針對政府的預(yù)算行為，不涉及人大的預(yù)算審查監(jiān)督。預(yù)算委員會充分發(fā)揮作用，更有賴于，也會有助于全國人大常委會制定的《預(yù)算審查監(jiān)督辦法》的修改和完善。

李煒光則希望，《預(yù)算法實施條例》能得到進一步修改，需要體現(xiàn)財政和人大之間制約關(guān)系，并把它作為條款補充上去，《條款》中需要規(guī)定如何面對人大的監(jiān)督，如何要和人大的工作對接。所以廣州預(yù)算委的成立為監(jiān)督機制的形成提供示范作用。