2015年政府理財關鍵詞

從春到冬，時光荏苒。

2015年就要結束，是該坐下來好好回顧下這一年來的政府理財大事。我們還是習慣用關鍵詞的形式來呈現，每一個關鍵詞代表的都是一個特殊節點，見證的都是“財”與“政”的巧妙互動。

有人會說，每一年政府理財面臨的都是老問題：財政工作傳統意義上的收入、支出和管理。但也有人說，每一年政府理財面臨的都是新問題：財政工作面臨的宏觀、中觀、微觀問題都不盡相同。

“相同”與“不同”其實都不重要，重要的是我們要客觀面對政府理財面臨的新局面，并且認真、理性地去尋求解決辦法。

十八屆五中全會

和歷次五中全會一樣，本次會議主要還是三方面內容：一是總結上一個五年規劃，二是制定下一個五年規劃，三是調整人事。本次會議受到外界關注的議題很多，但是會議的核心還是制定十三五規劃。

五中全會的公報亮點頻頻，主要體現在以下幾個方面。一是增長目標。2020全面建成小康社會，GDP增長目標可能下調。二是公報寫法。和往年非常不同，不是逐一闡釋目標，而是圍繞“創新、協調、綠色、開放、共享”五大原則展開，思路更清晰、更系統。三是綠色發展。生態文明首次列入十大目標，“美麗中國”首次寫入規劃。四是創新發展。此前的五年規劃并沒有把創新單獨作為一種理念來論述，這次重視程度明顯提高，意味著未來增長方式要從要素投入驅動到全要素生產率驅動。五是人口政策。全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，符合預期，但短期對出生率以及人口結構的影響有限。六是精準扶貧。實施扶貧攻堅工程，精準扶貧、精準脫貧。七是對外開放。深化改革必須擴大開放，但要改變開放的思路，過去是韜光養晦為主，未來要有所作為，從規則的接受者變成改變者。等等。

這幾大亮點，已經勾畫出未來五年的戰略規劃，并且讓人充滿期待！

十三五規劃

作為十八屆五中全會的重要議程，十三五規劃建議公布之初，就引起熱烈討論。相比較于歷年的五年規劃建議，“十三五”規劃建議的整體性和全局感更加突出，建議的組織方式、報告結構與以往有根本性的不同。

其中，有幾個重要導向尤其值得關注：30年首次由黨的總書記明確擔任規劃文件起草組組長，并對規劃建議做出說明；改革開放以來，首次將馬克思列寧主義、毛澤東思想作為五年規劃的指導思想；首次明確五年規劃遵循的原則；首次提出“黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢”；等等。

在“十三五”規劃中，“四個全面”和“五大發展理念”格外引人注目。“四個全面”是指堅持全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨的戰略布局。“五大發展理念”就是“創新、協調、綠色、開放、共享”這五個理念。

具體到財稅體制改革，“十三五”規劃建議指出，未來5年要繼續深化財稅體制改革，建立健全有利于轉變經濟發展方式、形成全國統一市場、促進社會公平正義的現代財政制度。這與三中全會中確立的思路一脈相承，后者指出財政是國家治理的基礎和重要支柱。

將公共財政改革置于最優先的位置非常重要，與政治改革和其他多數改革相比，財政改革更加低調務實，也更易產生實實在在的成果。

6.5%

根據“十三五”目標，保持經濟“中高速增長”，“實現到2020年國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番”，按照這個目標，未來五年至少需要年均6.5%的增長速度。

之前市場關于GDP增幅的討論非常多。很多觀點認為GDP潛在增長率已經下滑至6%甚至5%，還有很多聲音論述5%或者6%的經濟增速多好，作為本次全會的唯一定量目標，GDP實際同比增速6.5%已經成為一個“剛性約束”。

也就是說，將未來5年GDP的平均增長底線設定在6.5%，是更現實的考慮，而且還有一個前提—在“提質增效”的基礎上實現增長。即依靠創新來增強國家經濟的內生動力，順利實現經濟增長引擎的切換，以跨越中等收入陷阱這個未來5年我國面臨的最大挑戰。

經濟增速的設定會給國內外帶來一系列影響。就國內而言，不僅宏觀政策和產業政策會進行較大的調整，具體到微觀層面，企業對自身的規模和發展戰略、個人支出和財富分配都將發生改變。同時，由于我國已是全球第二大經濟體，發展模式、增速以及戰略的改變都會在一定程度上影響全球經濟走向。因此，對國內外而言，我們都站在一個歷史選擇的十字路口，風險與機遇共存。

供給側改革

自11月10日起，在中央財經領導小組會議上，國家主席習近平首次提出了“供給側改革”，指出“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力。“供給側改革”的提出，被外界視為蘊含著宏觀政策轉向的深刻含義，預示著中國經濟推進結構性改革有望迎來實質性突破。

說到供給側改革和新供給經濟學，人們自然聯想到俗稱“里根經濟學”的供給學派。供給學派是20世紀70年代在美國興起的一個經濟學流派。該學派是針對凱恩斯主義擴大需求后，出現了滯脹和失業等狀況所提出的調節經濟供給方面的理論，認為需求會自動適應供給的變化，因而得名。

在當前改革背景下，要將供給側改革落到實處，應該主要集中幾個核心問題。即從結構性減稅到大規模減稅；放松政府管制，減少行政審批；減少壟斷，促進市場自由競爭；推進國有企業股權多元化改革；改進資源和基礎服務價格形成機制以及有效控制基礎設施和基礎服務成本。

財稅改革如何配合好供給側改革？依照“化解好存量、處置好過渡量、定位好新增量”的思路，供給側改革中政府將更注重公共服務和基礎設施的均衡供給，但受到融資成本高、投資收益低等客觀因素制約，PPP在私人領域的大面積推廣阻力不小，城投轉型既是財稅改革必要之義，也會成為政府端供給側改革的有效助力。

政府債務置換

2008年之后，盲目大規模刺激導致的巨量政府性債務，一直是懸在中國經濟上的“達摩克利斯之劍”。對于政府性債務的處理，從最初的核定數額到如今的如何處置，一直牽動著各方的神經。

2015年3月12日，財政部首次發文確認置換1萬億地方債，置換債券由地方政府自發自還，并且必須用于今年到期的債務。1萬億元的總債券額度占2015年到期政府債務的53.8%。

2016年，在去產能、去杠桿加速趨勢下，債券違約將回歸正常化，且違約債券覆蓋面有所擴大，從公募產品到私募產品，從國有企業到民營企業，從利息違約到本金違約等，均有可能出現。今后幾年地方政府置換債券發行規模或為四至五萬億元人民幣。

也有人擔心：這么大的規模的債務置換，會不會導致量化寬松、市場流動性增加，形成中國版的“QE”（量化寬松貨幣政策）？相關部委負責人給予了否認。

債務置換主要考慮兩方面原因：一是土地財政和財政收入雙放緩，43號文剝離城投融資功能且新融資券種和新融資模式（PPP）尚不成熟，防范地方債務資金鏈斷裂的系統性風險；二是拉長債務久期，降低地方債務融資成本，防范流動性風險。美國市政債期限在10-15年之間，中國地方政府債務期限多為3年左右，存量債務置換可緩釋地方再融資壓力。

PPP

PPP甫一推出，就被賦予了很多的功能，特別是在宏觀經濟轉型的背景下，對PPP的具體實踐工作提出了更嚴謹的要求。

一邊是政府的大力推行，一邊卻是社會資本的謹慎觀望，在這個尷尬中，還有很多問題需要厘清。結合業內的廣泛實踐，PPP運行目前存在如下幾個典型問題。一是申報項目數量多，質量參差不一。二是政府方實施機構主體合規性差。政府仍然習慣性地操作，把PPP項目簡單視為分配任務，交由原先負責項目前期工作的國有企業繼續負責，后者自然被動地成為實施機構。三是存在變相融資。名為PPP，實質是固定回報、明股實債的變相融資。四是按績效付費意識弱。五是兩個評價論證的責任主體不清。主要是在物有所值評價和財政承受能力論證上。六是社會資本中民企外資少。多數是央企和其它地方國企扮演社會資本角色。

判斷一個PPP項目是否成功，要看政府收否獲得好評、投資者是否掙到錢、銀行是否收回貸款和本金等，即實現所謂的“共贏”。

互聯網+

“互聯網+”上升為國家戰略，對于各行各業帶來了前所未有的沖擊，特別是對于傳統行業。一邊是海水，一邊是火焰。相比于萬眾創新的熱潮，政府部門在“互聯網+”的創新卻是小心翼翼。回到財政，同樣面臨著難解難題：如何利用“互聯網+”提升政府理財水平，進而提高政府治理水平。

站在“互聯網+”的風口，政府理財可以也必須有更大的作為，不妨從以下幾個方面去嘗試。一是用戶思維。在互聯網思維中，用戶思維尤為重要。對于財政來講，就是對納稅人負責，增強服務意識。包括對個人、企業、部門等等。二是大數據思維。關鍵在于財政部門要利用好一切有效的數據，為政府決策參考提供有力支撐，減少人為因素。三是平臺思維。關鍵在于營造財政人干事的氛圍。往小了說，每一個財政人都能在這個平臺上成長；往大了說，財政這個平臺，在國家治理體系中扮演著越來越重要的作用。對于財政部門來說，是重要的改革窗口期。四是迭代思維。關鍵在于財政要主動作為，始終能夠站在時代的風口，不斷提升理財技術和理念，汲取最為精華的養分，為我所用。五是簡約思維。關鍵在于財政要能做到“不越位、不缺位”，從履行政府本職工作出發，從尊重市場規律出發，一定能夠化簡為繁。

政府引導基金

2015年，一直不溫不火的政府引導基金，突然出現爆發式“增長”，各省市紛紛出臺政策，大力扶持政府引導基金的發展。

政府引導基金出現這么好的發展勢頭，顯然有其時代改革背景。一方面，伴隨著財稅體制改革，專項資金存在的問題日益凸顯，比如資金使用效率低、跑部“錢”進等等，對其改革的呼聲漸隆。另一方面，過去對企業財政補貼、稅費優惠的傳統扶持方式已經廣為詬病。

而政府引導基金所帶來的“補”改“投”，無疑為上述改革提供了一種優化手段。政府引導基金這個舶來品，鏈接了政府、資本、企業，市場化的方向無疑大大提高了其效率。

但政府引導基金在實施過程，也顯現出不少問題。財政部12月9日發布《政府投資基金暫行管理辦法》（簡稱《辦法》）。《辦法》明確政府投資基金不得從事的七方面業務，比如股票、期貨等。

值得注意的是，文件明確了財政部門不參與基金日常事務，財政出資部分不做劣后級，沒有財政資金對基金的出資比例限制和基金投資本地企業的比例限制，也沒有要求一票否決權。這體現了對“讓市場起決定性作用”的落實。對于 GP而言，其實不需要政府出資部分給社會資本讓利、做劣后，只需要讓GP市場化投資。隨著零利率時代到來，地方政府投資理財壓力加大，很多地方政府基金能投出去并掙到錢并不容易，很難要求多少比例投資本地。一些趴在賬上好幾年的地方政府（尤其是地級市）基金，需要趕緊市場化行動起來。

股災

2015，六月，股災。

短短數月，A股經歷了巨大的牛熊轉換，歷史未見。千股漲停、千股跌停已非新聞。這次股災將我國資本市場的脆弱徹底展現了出來，也將我國股民的股性暴露得淋漓盡致。面對股災之后的反思，還遠遠不夠。

在股市震蕩之后，至少有三個問題需要我們去反思。第一，中國需要一個市場化導向的高度發達資本市場。第二個問題，我們如何建立和發展具有高度流動性、有效率的復雜金融體系、特別是資本市場？發達的資本市場至少需要具備兩個核心要素。第一個核心要素是政府對市場奉行自由放任的管理理念。第二個核心要素是契約至上。通過立法，行政和執法，從制度和文化傳統上保證契約至上精神，使得市場主體和政府的行為穩定、可預期。以上兩個核心要素，其他文明似乎至少缺其中之一，而中國則是兩者都缺。

第三個問題則是如何反思這次股災？最重要的是接下來怎么辦，需要從兩個層面去考慮措施。第一個層面是政府監管層面，第二則是從市場運行機制和契約的設定層面。

但愿，這次“血洗”中產的股災，能給我們帶來更多的制度建設和風險警示，而不僅僅是白交了巨額學費。