雜談PPP物有所值評價

最近PPP業(yè)內人士就國內做PPP項目是否要做物有所值（Value for Money，簡稱VfM）評價討論得很熱烈。一派觀點認為不必做，因為缺乏數(shù)據(jù)、假設太多、評價方法不完善，目前所做的評價都是流于形式、自欺欺人；另一派的觀點是必須做，關鍵是理念，從現(xiàn)在開始努力，逐步完善，否則后果堪虞。

各方各有立場，說的都有道理。作為中立的學者，筆者必須就物有所值多說幾句，以免被不中立的人以訛傳訛。以下論述均是對事不對人，而且即使對事，也不是對具體事或項目。

評價流于形式的主因

首先，是理念不正確。我國PPP項目物有所值評價流于形式不是物有所值理念的錯，是物有所值評價方法不完善，做物有所值評價的人包括官員或其咨詢機構出了錯。官員做項目的動機不當，如不論值得與否，政府現(xiàn)在沒有錢，趕緊用PPP上項目；其咨詢機構的專業(yè)性和盡職程度存疑，如不愿搜集和積累數(shù)據(jù)，或只是順應官員意圖，想盡快交差拿咨詢費。

如果做物有所值評價只是為了通過PPP做項目，即使有再完善的物有所值評價方法和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，不物有所值的項目也可以通過物有所值評價。就像過去那么多以傳統(tǒng)模式做的項目，不可行也可以做成可行—過去叫可批性項目，現(xiàn)在叫可PPP項目。這樣做PPP的結果，就有可能出現(xiàn)去年專家所說的情況：咨詢機構現(xiàn)在掙第一輪推廣 PPP的錢，過五六年再掙第二輪也就是幫有關方出主意收拾爛攤子的錢。某國際咨詢公司今年初說的也許是有道理的：中國目前不具備大力推廣 PPP的主觀和客觀條件。所以，首先還是得有正確理念，有正確理念才能正確動機。

其次，是基準數(shù)據(jù)缺乏和評價方法不完善。積累整理統(tǒng)計數(shù)據(jù)是政府、行業(yè)協(xié)會和咨詢公司的事，現(xiàn)在就要開始著手；物有所值評價方法現(xiàn)在政府也已經有了草案但未正式公布執(zhí)行，雖然不完善，但應該通過實踐逐步完善。而且，完善評價方法也是政府、行業(yè)協(xié)會和咨詢公司根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和評價實踐的事，國內學術界拿不到真實數(shù)據(jù)—政府和企業(yè)能公布嗎？公布的數(shù)據(jù)真實嗎？—能出的力極少，何況物有所值的理論和評價方法論并不復雜。但如果推廣 PPP不強調物有所值，結果會比政府傳統(tǒng)模式差（不值得），會出現(xiàn)類似于BT的后果即成本太高且造成巨額地方債，而且不利后果的影響比BT更長遠。因此，沒有數(shù)據(jù)和評價方法不完善不是不追求物有所值的借口。

目前政府并沒有強制要求做物有所值評價，也不是要求一步到位，是要求要有此理念。而且物有所值評價有定性評價和定量評價之分，有個從定性為主逐步向定性定量兼顧的過渡過程，并通過這個過程，不斷積累數(shù)據(jù)和經驗、逐步完善評價方法。有物有所值的理念和追求，再加上PPP項目采用的公開招標、競爭性談判、競爭性磋商等手段，就能逐步提高PPP的物有所值。

在當前推廣階段，一個項目是采用傳統(tǒng)模式還是PPP模式，至少應有個比較，哪怕是定性評價為主并輔以定量。應該要讓決策官員心中有數(shù)，不是默認項目就必須使用PPP，不是為了做PPP而PPP；讓他們知道是否值得，即使不值得，也知道差距有多少，以利于下次改進。現(xiàn)在很多基層官員告訴筆者，他們也不明白為什么某個項目一定要做PPP，按所提出的項目PPP方案，確實比傳統(tǒng)模式貴很多，從常識上就知道不值得。

如果對PPP的物有所值沒有正確理解，就會如一位專家所說，物有所值定量評價當前的確存在困難，因為基準數(shù)據(jù)本身需要長期積累，但現(xiàn)在不朝著正確方向努力，十幾年后依然會在原地踏步。管理和體制的完善取決多方努力，但作為PPP領域的專業(yè)人士，特別是咨詢人士和學者，更應在理念推廣、數(shù)據(jù)挖掘和工具開發(fā)上勤勉實干。

此外，咨詢公司的不專業(yè)和不獨立也是重要原因。現(xiàn)在很多咨詢機構抱怨咨詢費太低，這當然有國人不重視專業(yè)知識和經驗等原因，但咨詢機構自身也存在問題。咨詢機構不能提高和堅持自己的專業(yè)性和獨立性，即使拿到很多咨詢項目，最后也會變成咨詢客戶的御用，只是幫助他們走完政府所需的PPP程序，并沒有從專業(yè)上幫助他們，同時兼顧長遠公平。客戶從心里并不尊重和重視咨詢，怎么可能支付適當?shù)淖稍冑M？就像國內的監(jiān)理行業(yè)，雖然起源于FIDIC（國際咨詢工程師聯(lián)合會）的駐地工程師，但監(jiān)理不能真正發(fā)揮其對業(yè)主的作用，先成為旁站質量監(jiān)理，再淪為簽字擺設（因為政府強制要求監(jiān)理），造成業(yè)主支付的監(jiān)理費越來越低，導致愿意做監(jiān)理的杰出專業(yè)人士越來越少。如此一來，形成惡性循環(huán)。

因此，筆者很同意這樣的建議：有效的管理系統(tǒng) = 正確的理念（比如不是所有項目都適合及值得做PPP）+ 正確的方法（比如以定量為主的物有所值、財政可承受力及項目環(huán)境成熟度評價來識別篩選）+ 獨立專業(yè)判斷（比如領導不摻合專業(yè)論證，利益沖突的實施機構不主導兩個評價論證）。

物有所值很重要

其實，國內外學術界沒有像實務界那樣把物有所值理念及評價想或做得那么復雜。物有所值，簡化點說，就是比較提供同樣質量和服務的同一個項目在同樣的期限（特許期），用PPP做的單價，如1度電的電價、1立方米水的水價、1輛車1公里的高速公路通行費等，是否比用政府傳統(tǒng)模式貴太多。這里要說明的是，PPP更貴是可能的，因為有風險從政府轉移給企業(yè)，有個風險對價的問題，但如果投資者通過發(fā)揮自己的能動性和創(chuàng)造性，通過集成項目全過程和全方位優(yōu)化，是有可能再提高效率的。

用政府傳統(tǒng)模式是有審計的，在同地區(qū)同時期的同一個行業(yè)（如電、水、路等），統(tǒng)計最終產品和服務的單價并不難，關鍵看政府、行業(yè)機構和咨詢機構是否想做、是否認真統(tǒng)計。現(xiàn)在環(huán)保行業(yè)統(tǒng)計得就比較好，如單方污水或垃圾處理費比較清晰，政府招標此類PPP項目主要看單價，這就是物有所值的定量評價。我國污水或垃圾處理是民企參與最多的公共項目和服務行業(yè)，值得思考。

當然，如果政府傳統(tǒng)模式也是一本爛賬，如我國很多項目的可行性研究結果的可信度不強，做PPP物有所值評價的確沒有意義，但強調物有所值理念還是很有必要的。簡單地說，如果官員和咨詢機構有職業(yè)道德，一個項目做PPP是否值得，定性上也得能首先說服自己，然后說服別人。

對PPP的質疑國外也有，其中一位著名人士是英國曼徹斯特大學剛退休的財政管理學教授Jean Shaoul。她根據(jù)英國PPP項目統(tǒng)計結果，對比政府傳統(tǒng)模式后得出結論：大多數(shù)PPP項目并沒有提高效率，特別是項目小、政府不懂且其咨詢也不專業(yè)、評價及流程不規(guī)范時，成本比傳統(tǒng)模式高，對政府和公眾不利。

鑒于很多國家特別是發(fā)展中國家PPP應用結果不理想，國際上甚至還有個“PPP陰謀論”，認為PPP就是咨詢公司和金融機構等，利用政府沒錢又要做項目、提供公共產品和服務，而金融機構、投資者也想做業(yè)務而忽悠出來的一種復雜模式，包括長期市場預測、財務分析、風險評價、政府信用、法律法規(guī)政策、合同結構和條款，等等。政府和投資者等可能不懂這些專業(yè)知識和做法，因此咨詢公司吃了原告吃被告，金融機構和投資者等都獲得了業(yè)務。據(jù)此延伸說一句，其實金融機構也不懂建設和運營，項目前期甚至特許期內也要與各種咨詢機構合作。

“PPP陰謀論”似乎也有道理，看看國內力推PPP兩年，誰賺錢了？培訓機構、培訓師和咨詢公司（含律師）。投資者賺錢可能得5-10年以后，銀行可能也需要差不多的時間。又因為國內PPP很難做到項目融資有限追索（Limited Recourse），故風險主要集中在投資者，而投資者幾乎都是央企和地方國企，風險最終主要還是由政府和公眾承擔。我國目前大多數(shù)PPP項目的做法，更多只是政府負債變?yōu)檠肫蠛偷胤絿筘搨溥^程和結構更復雜、成本更高、矛盾后移了。如果再不強調物有所值理念，這樣的做法再持續(xù)下去，后果難以預料。

因此，物有所值評價非常重要。