正解供給側(cè)改革

自11月10日起，在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上，國(guó)家主席習(xí)近平首次提出了“供給側(cè)改革”，指出“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力。”此后，至11月18日，中央共先后四次提出“供給側(cè)改革”。

“供給側(cè)改革”的提出，被外界視為蘊(yùn)含著政策轉(zhuǎn)向的深刻含義，預(yù)示著中國(guó)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革有望迎來實(shí)質(zhì)性突破。

為什么強(qiáng)調(diào)供給側(cè)改革？

中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民日前在公開演講中從國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)維度分析了我國(guó)推進(jìn)供給側(cè)改革的時(shí)代背景。

從國(guó)際維度看，在增長(zhǎng)方面，2000-2008年，世界經(jīng)濟(jì)處于較快增長(zhǎng)期，很大程度上帶動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，隨著世界經(jīng)濟(jì)的放緩以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)體量的增大，過去世界經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的戰(zhàn)略機(jī)遇發(fā)生了變化。在貿(mào)易方面，楊偉民認(rèn)為，過去全球市場(chǎng)在一定程度上是依靠一些發(fā)達(dá)國(guó)家的高債務(wù)支撐，我國(guó)經(jīng)濟(jì)供給體系總體上是外向型，很大一部分產(chǎn)能面向外需，我國(guó)的供給總量和國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)以及用債務(wù)支撐的世界市場(chǎng)在總體上是均衡的。但是隨著發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛去債務(wù)化，靠債務(wù)支撐的市場(chǎng)開始縮小，我國(guó)的一部分產(chǎn)能就變成了過剩產(chǎn)能，出口對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用相應(yīng)減弱，所以過去依靠擴(kuò)大出口帶動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇內(nèi)涵發(fā)生了變化。在投資方面，隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，國(guó)際分工從產(chǎn)業(yè)分工走向了提供需求、供給、資源之間的大分工，部分國(guó)家成了凈消費(fèi)國(guó)，部分國(guó)家成了凈生產(chǎn)國(guó)。過去，我國(guó)依靠勞動(dòng)力低成本等比較優(yōu)勢(shì)，成為世界第一制造大國(guó)。如今國(guó)際分工正面臨新的洗牌，一方面科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在加快醞釀，一方面發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)再工業(yè)化，同時(shí)其他發(fā)展中國(guó)家也在加快自身工業(yè)化，特別是我國(guó)發(fā)展的基礎(chǔ)條件也發(fā)生了變化，要素成本在快速上升，引進(jìn)經(jīng)濟(jì)技術(shù)的空間正在收窄，但是依靠自身創(chuàng)造力創(chuàng)造新供給的能力尚不成熟，過去依靠比較優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)惠、引進(jìn)外資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展機(jī)遇期也發(fā)生了變化。

從國(guó)內(nèi)維度分析，楊偉民認(rèn)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好的基本面沒有改變，但是也面臨著諸如矛盾風(fēng)險(xiǎn)隱患增多、疊加等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

中歐陸家嘴國(guó)際金融研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)劉勝軍分析，實(shí)踐證明，單純的需求管理難以幫助中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向復(fù)蘇。一段時(shí)間以來，中國(guó)力圖用持續(xù)的貨幣政策和財(cái)政政策刺激需求。2015年以來，中央已多次降息降準(zhǔn)、發(fā)改委新批基建項(xiàng)目超過2萬億人民幣，但無論是2009-2010年的“四萬億”，還是目前的投資刺激，均收效不佳。這表明，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的不是短期的、周期性的、外部的沖擊，而是中長(zhǎng)期的、結(jié)構(gòu)性的、內(nèi)部的壓力。

11月18日，習(xí)近平在APEC會(huì)議上再提“供給側(cè)改革”時(shí)，指出要解決世界經(jīng)濟(jì)深層次問題，單純靠貨幣刺激政策是不夠的，必須下決心在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革方面做更大努力，使供給體系更適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)的變化。

對(duì)于這一表述，劉勝軍認(rèn)為貨幣政策局限性的根源在于當(dāng)前中國(guó)企業(yè)部門過度負(fù)債、產(chǎn)能過剩的現(xiàn)實(shí)，貨幣寬松并不能刺激實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投資，只會(huì)推動(dòng)資產(chǎn)價(jià)格膨脹。

供給側(cè)改革改什么？

習(xí)近平在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上全面地為“供給側(cè)改革”下了定義：其一，“要促進(jìn)過剩產(chǎn)能有效化解，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化重組”。其二，“要降低成本，幫助企業(yè)保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。其三，“要化解房地產(chǎn)庫(kù)存，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展”。其四，“要防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，加快形成融資功能完備、基礎(chǔ)制度扎實(shí)、市場(chǎng)監(jiān)管有效、投資者權(quán)益得到充分保護(hù)的股票市場(chǎng)”。

在原國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦看來，供給側(cè)改革的主戰(zhàn)場(chǎng)是要素市場(chǎng)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，背后是結(jié)構(gòu)、動(dòng)力、體制政策環(huán)境的轉(zhuǎn)換，由此也可以稱其為“轉(zhuǎn)型再平衡”，即由高速增長(zhǎng)平臺(tái)上的供求平衡轉(zhuǎn)向中高速平臺(tái)上的供求平衡，以往長(zhǎng)期支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)等相繼出現(xiàn)歷史需求峰值，出口的高增長(zhǎng)也由于國(guó)內(nèi)要素成本和匯率上升而難以為繼。在需求增速回落的同時(shí)，供給側(cè)相對(duì)應(yīng)的重化工業(yè)也開始調(diào)整，但是調(diào)整幅度遠(yuǎn)不及需求回落的幅度，于是出現(xiàn)了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，并引發(fā)了PPI超過40個(gè)月的負(fù)增長(zhǎng)，導(dǎo)致中國(guó)式的結(jié)構(gòu)性通縮。與增速下行壓力相比，更具挑戰(zhàn)性的工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)超過一年的負(fù)增長(zhǎng)，此種狀況持續(xù)下去將會(huì)加大金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)壓力。

要擺脫這種困局，首當(dāng)其沖的是高度重視并大力度減產(chǎn)能，同時(shí)解決其他領(lǐng)域“低效率洼地”問題。這就涉及到需求側(cè)政策的局限性，然而這并不表示是對(duì)需求側(cè)政策的否定。解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)下面臨的轉(zhuǎn)型結(jié)構(gòu)問題，需求側(cè)政策并非不可用，而是不能只靠需求政策，也難以將其作為重點(diǎn)。

在增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)換的大背景下，需求側(cè)的刺激政策主要是防止短期內(nèi)增速下滑過快，而不可能通過刺激政策消化過剩產(chǎn)能，而且一旦過“度”，所刺激起來的很可能是短期內(nèi)無現(xiàn)金流和經(jīng)濟(jì)效益、長(zhǎng)遠(yuǎn)效益及社會(huì)效益難以確定的低效或無效投資。注意力放在需求側(cè)刺激上的另一不容忽視的問題是，很可能錯(cuò)過減產(chǎn)能、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型再平衡的有利時(shí)機(jī)。

至此，供給側(cè)改革的必要性顯而易見，而且供給側(cè)改革不排除宏觀政策的必要調(diào)整，比如采取供給學(xué)派所強(qiáng)調(diào)的減稅等措施，但是劉世錦認(rèn)為，重點(diǎn)還是在微觀層面，通過實(shí)質(zhì)性改革措施進(jìn)一步開放要素市場(chǎng)，打通要素流動(dòng)通道，優(yōu)化資源配置，全面提高要素生產(chǎn)率。

綜合多位經(jīng)濟(jì)學(xué)家為供給側(cè)改革提出的主張與建議，主要集中于這么幾個(gè)核心問題，即從結(jié)構(gòu)性減稅到大規(guī)模減稅；放松政府管制，減少行政審批；減少壟斷，促進(jìn)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)；推進(jìn)國(guó)有企業(yè)股權(quán)多元化改革；改進(jìn)資源和基礎(chǔ)服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制以及有效控制基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)服務(wù)成本。

財(cái)政的供給思路

供給側(cè)改革可以解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾，在財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)蘇明看來，當(dāng)前及未來一段時(shí)期，中國(guó)結(jié)構(gòu)運(yùn)行面臨著需要解決的關(guān)鍵問題主要集中在四個(gè)方面。第一，如何解決產(chǎn)能過剩。第二，通過發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)化結(jié)構(gòu)的同時(shí)創(chuàng)造新需求。第三，無論傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)還是新興產(chǎn)業(yè)都需要?jiǎng)?chuàng)新，特別是在科技創(chuàng)新方面要有重大突破。第四，要強(qiáng)調(diào)開放發(fā)展，關(guān)鍵落點(diǎn)在“一帶一路”。

他表示，強(qiáng)調(diào)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，背后其實(shí)是提供供給的主體是誰的問題。這對(duì)關(guān)系的核心是政府要推動(dòng)改革，但并不等于由政府完全擔(dān)負(fù)起推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重任。這其中政府在頂層設(shè)計(jì)、制定規(guī)則、實(shí)施步驟等方面進(jìn)行總體部署，而在推動(dòng)改革內(nèi)容方面則需要政府真正做到簡(jiǎn)政放權(quán)、打破壟斷，讓民間資本、社會(huì)資本更好地發(fā)揮出作用。另外，對(duì)那些尚屬發(fā)育期，沒有完全市場(chǎng)化，處于倒U型曲線左側(cè)的新興產(chǎn)業(yè)要給予必要的扶持，待其發(fā)展到成熟期后政府再果斷退出。

預(yù)判未來財(cái)政在供給側(cè)改革中的總體政策趨向，蘇明認(rèn)為繼續(xù)采取積極的財(cái)政政策促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，既有必要性也有可行性。

具體而言，要在適度擴(kuò)大赤字和債務(wù)的同時(shí)實(shí)施適度減稅。蘇明認(rèn)為，現(xiàn)階段受經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、收入增長(zhǎng)新常態(tài)的影響，總體支出壓力較大，要實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)，實(shí)施前文中經(jīng)濟(jì)學(xué)家所建議的大規(guī)模減稅的政策主張并不成立。從2008年開始，我國(guó)推行積極的財(cái)政政策至今不斷實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策，在此基礎(chǔ)上，下一步繼續(xù)給予必要的結(jié)構(gòu)性減稅有其可行性。

至于該如何減稅，他建議，一方面，對(duì)比如戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等特定產(chǎn)業(yè)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)等新興業(yè)態(tài)要給予一定的減稅政策。另一方面，減稅政策要與企業(yè)行為相結(jié)合，比如對(duì)企業(yè)研發(fā)行為加大稅收優(yōu)惠，以鼓勵(lì)企業(yè)科技創(chuàng)新。或者給予企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠以鼓勵(lì)企業(yè)擴(kuò)大投資的行為，讓企業(yè)有繼續(xù)發(fā)展的后勁。

蘇明認(rèn)為，未來稅收政策總體而言是結(jié)構(gòu)性的稅制改革，從這個(gè)思路出發(fā)，恐怕不是簡(jiǎn)單地減稅，因?yàn)楦鶕?jù)中央提出的實(shí)現(xiàn)稅負(fù)穩(wěn)定的政策趨向，下一步在適度減稅的同時(shí)，“十三五”時(shí)期會(huì)推出一些重大的稅制改革，改革依據(jù)是按照中央提出的綠色發(fā)展思路綠化稅制，涉及資源稅、環(huán)境稅、碳稅等一系列改革。

為了支持供給側(cè)改革，財(cái)政支出總體政策也需要做出大調(diào)整。一方面，“三公經(jīng)費(fèi)”、行政性支出通過改革依然有壓縮空間。包括教育、醫(yī)療、社保、三農(nóng)等在內(nèi)的民生支出依然要作為財(cái)政支出重點(diǎn)，核心是實(shí)事求是地編制執(zhí)行好預(yù)算，但是在保持合理增長(zhǎng)的同時(shí)需認(rèn)清發(fā)展階段現(xiàn)實(shí)，避免“福利化”傾向，與財(cái)政形勢(shì)保持協(xié)調(diào)。另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政支出手段，蘇明列舉了包括投資補(bǔ)貼；財(cái)政貼息；股權(quán)投資；政府采購(gòu)，在此特別需要強(qiáng)調(diào)的是要發(fā)揮好其政策性功能；通過支持擔(dān)保緩解中小企業(yè)融資難、融資貴的困境；運(yùn)用好PPP模式以及運(yùn)用產(chǎn)業(yè)投資基金在內(nèi)的7種手段。