“政經分開”是農村集體產權制度改革的重要方向

自2006年以來，蘇州市率先在楓橋街道進行了基層自治組織與集體經濟組織職能分開的改革探索，即將村各項社會職能劃歸社區(qū)管理，經濟職能則皆在新組建的股份合作社，實行徹底的“政經分開”。蘇州市的這一探索引起了各方面的高度關注。最近，我們赴蘇州市進行調研，總結了楓橋街道“政經分開”經驗，其經驗對各地深入開展農村集體產權制度改革具有借鑒意義。

一、“政經分開”的做法及成效

楓橋街道位于蘇州古城西部，現(xiàn)有戶籍人口6萬人，流動人口16萬人，綜合經濟實力位居蘇州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道前列。按照蘇州市城市一體化總體規(guī)劃部署，2006年楓橋街道24個村近萬戶農民集中居住到動遷小區(qū)。隨著按自然村或行政村居住的村落格局的徹底改變，原村民自治組織與集體經濟組織職能不分的體制就顯得很不適應。在此背景下，蘇州市在楓橋街道推出了“政經分開”的試點。這項改革的具體內容包括以下幾點：

一是撤村建居，推進社區(qū)化管理服務。楓橋街道打破原有按行政村管轄的模式，將原24個村整合為7個社區(qū)，成立7個社區(qū)居委會，居民按居住地劃歸相關社區(qū)管理。社區(qū)的社會管理責任由街道居委會負責，按“核定項目、統(tǒng)一標準”的原則，街道將原由村承擔的各項公共服務逐項分類清理、調整，社區(qū)行政及公共服務開支全部由財政承擔。2013年，楓橋街道共安排7個社區(qū)行政運行經費2480萬元，安排居民醫(yī)保、困難戶等支出"3000萬元。

二是對村級集體經濟組織進行改制，保障農民集體經濟組織成員權利。楓橋街道在撤村改居的同時，對集體資產進行了清產核資，對符合條件的集體組織成員的農齡股進行了計算，將集體全部存量資產折股量化到人，實現(xiàn)了“資產變股權、農民當股東”，把“共同共有”的集體經濟改造成為“按份額共有”的所有者共同體。以原行政村為單位，組建24個村級股份合作社，并按農民專業(yè)合作社進行工商注冊。在完成村級集體經濟組織股份合作制改造的基礎上，為了促進集體經濟的可持續(xù)發(fā)展，讓農民共享集體經濟發(fā)展的成果，楓橋街道2007年吸納轄區(qū)1萬戶農戶按戶自愿入股2.3億元，成立了“楓橋民發(fā)富民合作社”，按照有限責任公司進行工商注冊和稅務登記，開發(fā)建設了11.9萬平方米“景山公寓”，整體出租給一家公司作集體宿舍使用，解決了1.5"萬外來農民工的的住宿問題。2013"年該項目實現(xiàn)收入"3074萬元，預計7年可收回全部投資。2013年5月，“楓橋民發(fā)富民合作社”再次吸納農戶入股4.62"億元，開發(fā)建設為外來農民工提供住宿的“木橋公寓”項目。為了實現(xiàn)農民股份合作社抱團發(fā)展，楓橋街道以24個村股份合作社為出資主體，2011年組建蘇州市首個村股份合作聯(lián)社——“聯(lián)楓建設發(fā)展有限公司”（按照有限責任公司注冊），主要職能是開發(fā)富民載體，拓寬農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)途徑。

調查表明，楓橋街道“政經分開”模式的探索，"取得了明顯的成效，具體體現(xiàn)在：

一是充分保障了農民的經濟權益，拓寬了農民增收渠道。通過農村集體產權制度改革，楓橋街道農民走出了一條“戶戶有股份，家家有股紅”的富民之路。楓橋街道24家村股份合作社成立8年來已累計分紅2.5億元，2013年發(fā)放股紅4293"萬元，戶均4000余元。“楓橋民發(fā)富民合作社”成立6年來，累計兌現(xiàn)股紅1.38億元，僅2013年就分紅5099萬元，戶均4860元。農村股份合作社的組建和發(fā)展，助推了農民收入的持續(xù)增長，2013年楓橋街道農民人均純收入達"27350"元，較蘇州市平均水平高出近6000元。

二是促進了集體經濟做大做強，增強了其市場活力和競爭力。改制后的24個村股份合作社僅保留經濟職能，原村級人員實現(xiàn)分流，村股份合作社公共支出每年減少近2500萬元。蘇州市區(qū)鎮(zhèn)各級財政對村級股份合作社等富民載體實施了政策扶持措施，如對繳納稅收的地方留成部分進行獎勵，大大提高了集體經濟組織參與市場競爭的能力。2013年楓橋街道24個村級股份合作社擁有固定資產市值超過10億元，實現(xiàn)到賬收入7763萬元，凈收入5468萬元，集體經濟實力大大增強。

三是理順了社區(qū)公共服務承擔主體，促進了城鄉(xiāng)社會管理的一體化。經過多年發(fā)展，各社區(qū)軟硬件設施齊備，服務職能不斷優(yōu)化。楓橋街道建立了“三業(yè)"（就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、物業(yè)）致富”，“八金（薪金、股金、租金、敬老金、養(yǎng)老保險金、醫(yī)療保險金、大病醫(yī)療再救助、助殘金）保障”體系，居民的幸福感與滿意度不斷提升，城鄉(xiāng)公共服務差距顯著縮小，己基本完成由農村村落向城市型社區(qū)的轉變，初步形成了城鄉(xiāng)社會管理一體化的新格局。

二、“政經分開”模式的啟示

目前，理論界對村民自治組織與集體經濟組織能不能分設，以及“政經分開”是不是未來農村治理結構改革的方向，認識還不一致。基于對蘇州等地的實地調研，我們提出如下判斷和建議：

第一，實行“政經分開”有利于構建新型農村治理結構。村民自治組織與農村集體經濟組織的性質不同，但現(xiàn)實中村民委員會往往代行了集體經濟組織職能，從而客觀上造成了農村基層組織政經不分的狀態(tài)。農村基層組織政經不分如同過去國有企業(yè)政企不分一樣，不僅影響集體開展正常的經濟活動，也不利于農村社會管理和公共服務的提供。從各地探索來看，在集體產權制度改革過程中，把農村集體經濟組織承擔的社會管理和公共支出職能剝離開來，將集體資產經營管理職能賦予有名有實的農村集體經濟組織，可以有效保護農村-集體經濟組織成員的經濟利益，有利于農村集體經濟組織按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求建立健全相關制度;把福利事業(yè)等各項社會職能劃交基層自治組織，使基層自治組織回歸本位，有利于建立基層政權組織、村民自治組織職責清晰、互動協(xié)作的新型農村治理結構。

第二，實行“政經分開”必須具備一定的條件。從蘇州楓橋街道的經驗看，實行“政經分開”的條件主要有兩個：一是集體經濟發(fā)展必須達到一定水平。在集體經濟實力很弱的村莊，如果在村委會之外強行要求另行設立一個集體經濟組織，只會增加管理成本。二是基層政府具備相應的財力。實行“政經分開”的關鍵是基層政府要合理配置事權和財權，將基本公共服務覆蓋面從城市社區(qū)延伸到農村社區(qū)。顯然，對大多數(shù)地區(qū)來講，地方財政還沒有能力把村級公共服務都承擔起來。

第三，實行“政經分開”需要相關配套政策支持。一是制定對農民股份合作社的扶持政策。目前，農民股份合作組織在經營過程中的稅收負擔過重。應從稅收方面出臺一些優(yōu)惠政策，為農村股份合作社健康穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件。此外，集體經營性建設用地不能抵押貸款，大大制約了農民股份合作組織的融資能力，待突破現(xiàn)行政策。二是，在公共財政資源分配上，逐步使村民委員會與城市居委會具有基本對等的地位，增強基層自治組織公共服務提供能力。

作者系國務院發(fā)展研究中心副主任、研究員