新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品供給機(jī)制探析

【摘 要】農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是新農(nóng)村建設(shè)的財力保障，是農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的迫切需要，也是社會公平正義的的必然要求。文章從對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給理論的反思入手，分析了當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的理論和體制障礙，并對新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制建設(shè)提出了建議和措施。

【關(guān)鍵詞】新農(nóng)村；公共產(chǎn)品供給；機(jī)制建設(shè)

公共產(chǎn)品供給是經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步的重要標(biāo)志，其提供數(shù)量的多少和產(chǎn)品質(zhì)量的高低，由一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和惠民政策在整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所處的地位決定，其分配決策則體現(xiàn)了國家的安全戰(zhàn)略和社會的公平正義。同時，公共產(chǎn)品供給對經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展與進(jìn)步起著巨大的推動作用，對促進(jìn)社會和諧、安定起著定海神針的功效。當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給由于受其歷史沿革和發(fā)展現(xiàn)狀制約，供給機(jī)制很不完善，如何從機(jī)制上創(chuàng)新，是一個值得我們思索的課題。

1.對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給理論的反思

當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制架構(gòu)是城鄉(xiāng)二元供應(yīng)體系，其構(gòu)建基礎(chǔ)是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正逐步被城鄉(xiāng)一體化所取代，但是在體制上并未完全打破。在此背景下，要突破二元供應(yīng)體系去構(gòu)建一種全新的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，就缺乏成熟的理論基礎(chǔ)和必要的前提條件。

由二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論衍生出的公共產(chǎn)品二元供應(yīng)體系，從理論上講和社會主義生產(chǎn)關(guān)系理論背道而馳，其實質(zhì)就是通過戶籍制度，把大部分農(nóng)業(yè)人口禁錮在農(nóng)村，用極其廉價的勞動力創(chuàng)造出農(nóng)產(chǎn)品，源源不斷輸入城市，成為城市工業(yè)發(fā)展和居民消費的重要支撐。在工業(yè)化浪潮和城市化進(jìn)程的推動下，政府又以低價買入（征地）、高價賣出（出讓）農(nóng)村土地方式，通過地價“剪刀差”，為城市建設(shè)積累大量資金。而隨著農(nóng)村重要勞動力大批流入城市，農(nóng)村勞動力資源接近枯竭，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展埋下了重大隱患。由此可見，在整個中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)村始終在源源不斷地向城市輸送著當(dāng)時最需要的經(jīng)濟(jì)和勞動力資源。因此城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，是長期以來由于歷史和政策的雙重影響，形成的建立在不平等基礎(chǔ)上的分配理論，是在社會產(chǎn)品和資源供應(yīng)嚴(yán)重不足情況下的歷史產(chǎn)物，其產(chǎn)生有必然性，但是隨著中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不斷提速，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為阻礙國民經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展和實現(xiàn)社會公平正義的體制障礙，成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中不得不打破的最大桎梏。

因此，增加對三農(nóng)的投入，大幅提升農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平，不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同時也是政府大力倡導(dǎo)社會公平正義的行動體現(xiàn)，是社會進(jìn)步的必然要求。農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是新農(nóng)村建設(shè)的財力保障，要建立全新的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，必須有一種全新的理論體系支撐，這套理論體系就是城鄉(xiāng)一體化，就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村村民作為一個整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會事業(yè)發(fā)展的一體化，改變長期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補(bǔ)、國民待遇上的一致，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的研究和實踐不能只把眼光放在三農(nóng)問題上，必須在城鄉(xiāng)一體化理論的指導(dǎo)下，全方位予以謀劃。既要照顧局部，又要考慮全局；既要照顧農(nóng)村，又要照顧城市；既要維護(hù)三農(nóng)權(quán)益，又要考慮城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制建設(shè)

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給要在城鄉(xiāng)一體化框架下，通過政策引領(lǐng)和科學(xué)的產(chǎn)品供給機(jī)制來實現(xiàn)，首先在政策上要形成體系，防止碎片化；其次在實踐中要防止盲目性，決不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，也要避免修修補(bǔ)補(bǔ)，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，更不能為完成任務(wù)而拆東補(bǔ)西。機(jī)制構(gòu)成要具備以下幾個要件：一是確立需求導(dǎo)向；二是確定供給渠道；二是產(chǎn)品的使用和管理；四是績效考核。

廣義上講，農(nóng)村公共產(chǎn)品也是一種社會資源，對于任何資源的使用都會涉及到一個核心問題—效益，包括經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。因此我們在重新構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制時，必須圍繞著效益（主要是社會效益）這個核心來設(shè)計，實現(xiàn)效益最大化關(guān)鍵就在于如何在確定了供給規(guī)模的前提下實現(xiàn)最優(yōu)配置。

2.1建立需求導(dǎo)向

首先，提供的產(chǎn)品必須是農(nóng)村所需要的，這是首要條件。長期以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制，基本上是通過行政命令來進(jìn)行的。這種供給機(jī)制容易導(dǎo)致農(nóng)村居民對公共產(chǎn)品需求與政府供給間的偏差甚至結(jié)構(gòu)失調(diào)。公共產(chǎn)品不能由上級政府部門決策者以任期政績?yōu)槟康膩戆才牛恪懊孀庸こ獭薄ⅰ靶蜗蠊こ獭保瑒诿駛敚环限r(nóng)村實際需要。

當(dāng)前看，涉及三農(nóng)最切身利益的農(nóng)村公共產(chǎn)品，主要是社會保障、教育、農(nóng)業(yè)設(shè)施特別是水利基礎(chǔ)設(shè)施等。除了公路、通訊網(wǎng)絡(luò)、電力設(shè)施等部分純公共產(chǎn)品以外，其他以及大部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品如教育、醫(yī)療、水利設(shè)施等都會產(chǎn)生需求的差異和在產(chǎn)品使用者之間的分配問題。因此對這些產(chǎn)品的供給必須建立以需求為導(dǎo)向的指導(dǎo)思想。

就教育來說，廣大農(nóng)村雖然都面臨著教育資源缺乏的問題，但各地具體情況千差萬別，即使在同一個縣、鄉(xiāng)范圍內(nèi)，現(xiàn)有教育資源的配置情況也不一樣，因此對教育公共產(chǎn)品的需求并不均等，在此情況下，如果不作深入全面的調(diào)查研究，不樹立一盤棋思想，很可能加劇農(nóng)村教育資源分配的不均衡局面。同時，在教育資源有限的情況下，還要考慮城鄉(xiāng)分配的均衡發(fā)展問題，基本指導(dǎo)思想是，在城鄉(xiāng)一體化框架下，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，逐步縮小城鄉(xiāng)差別。

就醫(yī)療來講，醫(yī)療保險制度涉及到城鄉(xiāng)每一位居民的切身利益，公眾的訴求基本上是均等的，主要醫(yī)療資源集中在城市，只要解決好醫(yī)藥費報銷問題，農(nóng)村居民即使跑到城市看病，目前看基本上不會產(chǎn)生大的問題和矛盾，對城市居民應(yīng)享用的醫(yī)療資源不會產(chǎn)生大的影響，其他方面則不具備這樣的條件。

2.2確定供給渠道

農(nóng)村公共產(chǎn)品基本上可以分為兩類，一類是涉及民生問題的公共產(chǎn)品，包括義務(wù)教育、醫(yī)療和社會保障、供電供水、公共交通、通信網(wǎng)絡(luò)等。另一類是與農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的公共產(chǎn)品，包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田水利主干網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究及人才培養(yǎng)等。

因“城鄉(xiāng)分治”格局的影響，政府對農(nóng)村提供的公共產(chǎn)品嚴(yán)重不足。盡管每年政府在三農(nóng)上的資金投入力度很大，但相對廣大的農(nóng)村需求來說，仍存在很大的缺口。目前，在加快新農(nóng)村建設(shè)的新形勢下，政府基礎(chǔ)設(shè)施的重點從城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，不僅需要強(qiáng)大的資金后盾，更需要創(chuàng)新供給機(jī)制，以保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求。對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給渠道，有這樣一種傾向，就是過分強(qiáng)調(diào)政府的作用，完全擯棄市場應(yīng)有的位置，因此從產(chǎn)品生產(chǎn)到產(chǎn)品供給必須由政府來完成。這樣在認(rèn)識上就產(chǎn)生了一個很大的誤區(qū)。公共產(chǎn)品從其本質(zhì)上來說，就是所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬問題，只要是所有權(quán)歸政府而使用權(quán)歸民眾的，理論上都是公共產(chǎn)品，因此，在公共產(chǎn)品供給問題上，決不能僅僅著眼于政府的直接投入，而完全忽視社會力量和社會資金的參與。在政府計劃投入的地區(qū)和項目上，要進(jìn)行必要的事前調(diào)研，可以考慮在條件具備的情況下，在政府資金的主導(dǎo)下，適當(dāng)通過市場機(jī)制引入民間資本或經(jīng)濟(jì)實體，擴(kuò)大供應(yīng)量；或者采用民辦公助等方式，由政府通過擔(dān)保、補(bǔ)貼、稅費優(yōu)惠等財政政策和金融政策予以政策支持，鼓勵各類資本參與公共產(chǎn)品的提供。通過農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化供給渠道，既可以在一定程度上減輕政府的財政壓力，使政府資金抽出身來集中投入到一些重大的產(chǎn)品項目上，同時可以為民間資本找到用武之地，為政府和民間資本實現(xiàn)效益最大化創(chuàng)造條件。

因此，對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，在確保所提供產(chǎn)品的公共性質(zhì)的前提下，應(yīng)該適當(dāng)引入市場機(jī)制，形成政府和市場相互補(bǔ)充、相互融合的多元化供給模式，由政府對人財物的大包大攬向ppp以及政府花錢購買服務(wù)等模式拓展。

2.3使用和管理

在很大程度上，農(nóng)村公共產(chǎn)品的使用和管理比供給更重要，因為它不僅涉及到資金的使用效益問題，而且和“三農(nóng)”權(quán)益息息相關(guān)。由于政府在產(chǎn)品的供給中起主導(dǎo)作用，因此，按一般規(guī)律，政府就應(yīng)該擔(dān)負(fù)起主要監(jiān)管責(zé)任。但是，在現(xiàn)行體制下，政府要真正行使管理責(zé)任有很大困難。因為在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題上，政府和村民就是實質(zhì)上的產(chǎn)品供給者和消費者，所供給產(chǎn)品一旦進(jìn)入消費領(lǐng)域，政府就喪失了監(jiān)管的唯一抓手—資金，管理權(quán)實質(zhì)上已經(jīng)交了出去。一部分和國計民生有重大關(guān)聯(lián)的公共產(chǎn)品如公路、電力設(shè)施、通訊網(wǎng)絡(luò)等交由政府指定的專業(yè)部門擔(dān)負(fù)監(jiān)管責(zé)任，但是大部分產(chǎn)品如醫(yī)療設(shè)施、校舍、村中道路、機(jī)井等的管理權(quán)交給了實際上的消費者—村民（一般是鄉(xiāng)、村政府管理）。這樣產(chǎn)品供給、消費及管理鏈條被斷裂開，形成一方只管供給、一方只管消費，消費完了伸手再要的惡性循環(huán)。

公益項目后續(xù)管理跟不上，有學(xué)者將之歸結(jié)為制度的失敗，失敗核心是公共責(zé)任缺乏。所以，在公共設(shè)施管理上，應(yīng)建立后續(xù)保障管理長效機(jī)制，使鄉(xiāng)村能夠有效投入人力、物力對公益項目進(jìn)行后續(xù)維護(hù)和管理。另外，注重培養(yǎng)農(nóng)民的責(zé)任意識與提供相應(yīng)的激勵機(jī)制。

據(jù)調(diào)查，自2013年以來，邢臺市為大力推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，探索農(nóng)村綜合改革發(fā)展新思路，特別是村級公共服務(wù)體系建設(shè)的新路子，嘗試建立健全農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制試點。選定轄區(qū)內(nèi)南宮市、內(nèi)丘縣、巨鹿縣作為該市農(nóng)村綜合改革示范試點縣，每縣在試點范圍內(nèi)遴選了90個村作為農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制建設(shè)試點，成立村民了監(jiān)督小組，對試點項目進(jìn)行監(jiān)督，保證基礎(chǔ)設(shè)施及時維護(hù)維修，延長了基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)壽命，確保了農(nóng)村基本公共服務(wù)的正常運行。

2.4績效考核

公共資源在分配過程中，因缺乏科學(xué)的管理評價制度或可能存在的部門權(quán)力利益化等問題，往往導(dǎo)致公共資源的配置浪費或濫用，政府應(yīng)強(qiáng)化績效激勵與約束制度。由于我國目前基本沒有專門針對農(nóng)村公共服務(wù)的績效評價機(jī)制，從實際運行看，農(nóng)村公共服務(wù)績效如何，基本是通過政府相應(yīng)部門的專項資金支出的績效評價得以了解，這樣難以全面衡量農(nóng)村公共服務(wù)綜合績效。

所以，應(yīng)盡快構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)綜合績效評價指標(biāo)體系，要因地制宜，動態(tài)科學(xué)，對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給及后續(xù)管理全程進(jìn)行評價和監(jiān)督，最大限度的提高支出績效，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展服務(wù)。

【參考文獻(xiàn)】

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[2]王俊霞等.新農(nóng)村建設(shè)中公共服務(wù)績效評價問題及對策，陜西師范大學(xué)學(xué)報，2011.9.