新農村建設中公共產品供給機制探析

【摘 要】農村公共產品的有效供給是新農村建設的財力保障，是農村社會、經濟和文化發展的迫切需要，也是社會公平正義的的必然要求。文章從對農村公共產品供給理論的反思入手，分析了當前農村公共產品供給不足的理論和體制障礙，并對新農村公共產品供給機制建設提出了建議和措施。

【關鍵詞】新農村；公共產品供給；機制建設

公共產品供給是經濟社會進步的重要標志，其提供數量的多少和產品質量的高低，由一個國家的經濟發展水平和惠民政策在整個國民經濟發展中所處的地位決定，其分配決策則體現了國家的安全戰略和社會的公平正義。同時，公共產品供給對經濟和社會的發展與進步起著巨大的推動作用，對促進社會和諧、安定起著定海神針的功效。當前農村公共產品供給由于受其歷史沿革和發展現狀制約，供給機制很不完善，如何從機制上創新，是一個值得我們思索的課題。

1.對農村公共產品供給理論的反思

當前農村公共產品供給機制架構是城鄉二元供應體系，其構建基礎是城鄉二元經濟結構。隨著經濟的發展和社會的進步，城鄉二元經濟結構正逐步被城鄉一體化所取代，但是在體制上并未完全打破。在此背景下，要突破二元供應體系去構建一種全新的農村公共產品供給機制，就缺乏成熟的理論基礎和必要的前提條件。

由二元經濟結構理論衍生出的公共產品二元供應體系，從理論上講和社會主義生產關系理論背道而馳，其實質就是通過戶籍制度，把大部分農業人口禁錮在農村，用極其廉價的勞動力創造出農產品，源源不斷輸入城市，成為城市工業發展和居民消費的重要支撐。在工業化浪潮和城市化進程的推動下，政府又以低價買入（征地）、高價賣出（出讓）農村土地方式，通過地價“剪刀差”，為城市建設積累大量資金。而隨著農村重要勞動力大批流入城市，農村勞動力資源接近枯竭，為農業、農村發展埋下了重大隱患。由此可見，在整個中國經濟發展進程中，農村始終在源源不斷地向城市輸送著當時最需要的經濟和勞動力資源。因此城鄉二元經濟結構，是長期以來由于歷史和政策的雙重影響，形成的建立在不平等基礎上的分配理論，是在社會產品和資源供應嚴重不足情況下的歷史產物，其產生有必然性，但是隨著中國經濟社會發展的不斷提速，二元經濟結構已經成為阻礙國民經濟均衡發展和實現社會公平正義的體制障礙，成為城鄉經濟一體化進程中不得不打破的最大桎梏。

因此，增加對三農的投入，大幅提升農村公共產品供給水平，不僅是經濟發展的需要，同時也是政府大力倡導社會公平正義的行動體現，是社會進步的必然要求。農村公共產品的有效供給是新農村建設的財力保障，要建立全新的農村公共產品供給體制，必須有一種全新的理論體系支撐，這套理論體系就是城鄉一體化，就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村村民作為一個整體，統籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調整，促進城鄉在規劃建設、產業發展、市場信息、政策措施、生態環境保護、社會事業發展的一體化，改變長期形成的城鄉二元經濟結構，實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致，讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。對農村公共產品供給的研究和實踐不能只把眼光放在三農問題上，必須在城鄉一體化理論的指導下，全方位予以謀劃。既要照顧局部，又要考慮全局；既要照顧農村，又要照顧城市；既要維護三農權益，又要考慮城鄉協調發展。

2.農村公共產品供給機制建設

農村公共產品供給要在城鄉一體化框架下，通過政策引領和科學的產品供給機制來實現，首先在政策上要形成體系，防止碎片化；其次在實踐中要防止盲目性，決不能頭痛醫頭，腳痛醫腳，也要避免修修補補，缺乏長遠規劃，更不能為完成任務而拆東補西。機制構成要具備以下幾個要件：一是確立需求導向；二是確定供給渠道；二是產品的使用和管理；四是績效考核。

廣義上講，農村公共產品也是一種社會資源，對于任何資源的使用都會涉及到一個核心問題—效益，包括經濟效益和社會效益。因此我們在重新構建農村公共產品供給機制時，必須圍繞著效益（主要是社會效益）這個核心來設計，實現效益最大化關鍵就在于如何在確定了供給規模的前提下實現最優配置。

2.1建立需求導向

首先，提供的產品必須是農村所需要的，這是首要條件。長期以來，我國農村公共產品的供給機制，基本上是通過行政命令來進行的。這種供給機制容易導致農村居民對公共產品需求與政府供給間的偏差甚至結構失調。公共產品不能由上級政府部門決策者以任期政績為目的來安排，搞“面子工程”、“形象工程”，勞民傷財，不符合農村實際需要。

當前看，涉及三農最切身利益的農村公共產品，主要是社會保障、教育、農業設施特別是水利基礎設施等。除了公路、通訊網絡、電力設施等部分純公共產品以外，其他以及大部分準公共產品如教育、醫療、水利設施等都會產生需求的差異和在產品使用者之間的分配問題。因此對這些產品的供給必須建立以需求為導向的指導思想。

就教育來說，廣大農村雖然都面臨著教育資源缺乏的問題，但各地具體情況千差萬別，即使在同一個縣、鄉范圍內，現有教育資源的配置情況也不一樣，因此對教育公共產品的需求并不均等，在此情況下，如果不作深入全面的調查研究，不樹立一盤棋思想，很可能加劇農村教育資源分配的不均衡局面。同時，在教育資源有限的情況下，還要考慮城鄉分配的均衡發展問題，基本指導思想是，在城鄉一體化框架下，統籌規劃、合理布局，逐步縮小城鄉差別。

就醫療來講，醫療保險制度涉及到城鄉每一位居民的切身利益，公眾的訴求基本上是均等的，主要醫療資源集中在城市，只要解決好醫藥費報銷問題，農村居民即使跑到城市看病，目前看基本上不會產生大的問題和矛盾，對城市居民應享用的醫療資源不會產生大的影響，其他方面則不具備這樣的條件。

2.2確定供給渠道

農村公共產品基本上可以分為兩類，一類是涉及民生問題的公共產品，包括義務教育、醫療和社會保障、供電供水、公共交通、通信網絡等。另一類是與農業發展密切相關的公共產品，包括農村基礎設施建設、農田水利主干網絡、農業基礎科學研究及人才培養等。

因“城鄉分治”格局的影響，政府對農村提供的公共產品嚴重不足。盡管每年政府在三農上的資金投入力度很大，但相對廣大的農村需求來說，仍存在很大的缺口。目前，在加快新農村建設的新形勢下，政府基礎設施的重點從城市轉向農村，不僅需要強大的資金后盾，更需要創新供給機制，以保障農村公共產品的需求。對于農村公共產品供給渠道，有這樣一種傾向，就是過分強調政府的作用，完全擯棄市場應有的位置，因此從產品生產到產品供給必須由政府來完成。這樣在認識上就產生了一個很大的誤區。公共產品從其本質上來說，就是所有權和使用權的歸屬問題，只要是所有權歸政府而使用權歸民眾的，理論上都是公共產品，因此，在公共產品供給問題上，決不能僅僅著眼于政府的直接投入，而完全忽視社會力量和社會資金的參與。在政府計劃投入的地區和項目上，要進行必要的事前調研，可以考慮在條件具備的情況下，在政府資金的主導下，適當通過市場機制引入民間資本或經濟實體，擴大供應量；或者采用民辦公助等方式，由政府通過擔保、補貼、稅費優惠等財政政策和金融政策予以政策支持，鼓勵各類資本參與公共產品的提供。通過農村公共產品多元化供給渠道，既可以在一定程度上減輕政府的財政壓力，使政府資金抽出身來集中投入到一些重大的產品項目上，同時可以為民間資本找到用武之地，為政府和民間資本實現效益最大化創造條件。

因此，對于農村公共產品供給，在確保所提供產品的公共性質的前提下，應該適當引入市場機制，形成政府和市場相互補充、相互融合的多元化供給模式，由政府對人財物的大包大攬向ppp以及政府花錢購買服務等模式拓展。

2.3使用和管理

在很大程度上，農村公共產品的使用和管理比供給更重要，因為它不僅涉及到資金的使用效益問題，而且和“三農”權益息息相關。由于政府在產品的供給中起主導作用，因此，按一般規律，政府就應該擔負起主要監管責任。但是，在現行體制下，政府要真正行使管理責任有很大困難。因為在農村公共產品供給問題上，政府和村民就是實質上的產品供給者和消費者，所供給產品一旦進入消費領域，政府就喪失了監管的唯一抓手—資金，管理權實質上已經交了出去。一部分和國計民生有重大關聯的公共產品如公路、電力設施、通訊網絡等交由政府指定的專業部門擔負監管責任，但是大部分產品如醫療設施、校舍、村中道路、機井等的管理權交給了實際上的消費者—村民（一般是鄉、村政府管理）。這樣產品供給、消費及管理鏈條被斷裂開，形成一方只管供給、一方只管消費，消費完了伸手再要的惡性循環。

公益項目后續管理跟不上，有學者將之歸結為制度的失敗，失敗核心是公共責任缺乏。所以，在公共設施管理上，應建立后續保障管理長效機制，使鄉村能夠有效投入人力、物力對公益項目進行后續維護和管理。另外，注重培養農民的責任意識與提供相應的激勵機制。

據調查，自2013年以來，邢臺市為大力推進社會主義新農村建設，探索農村綜合改革發展新思路，特別是村級公共服務體系建設的新路子，嘗試建立健全農村公共服務運行維護機制試點。選定轄區內南宮市、內丘縣、巨鹿縣作為該市農村綜合改革示范試點縣，每縣在試點范圍內遴選了90個村作為農村公共服務運行維護機制建設試點，成立村民了監督小組，對試點項目進行監督，保證基礎設施及時維護維修，延長了基礎設施服務壽命，確保了農村基本公共服務的正常運行。

2.4績效考核

公共資源在分配過程中，因缺乏科學的管理評價制度或可能存在的部門權力利益化等問題，往往導致公共資源的配置浪費或濫用，政府應強化績效激勵與約束制度。由于我國目前基本沒有專門針對農村公共服務的績效評價機制，從實際運行看，農村公共服務績效如何，基本是通過政府相應部門的專項資金支出的績效評價得以了解，這樣難以全面衡量農村公共服務綜合績效。

所以，應盡快構建農村公共服務綜合績效評價指標體系，要因地制宜，動態科學，對農村公共產品供給及后續管理全程進行評價和監督，最大限度的提高支出績效，為農村經濟健康穩定發展服務。

【參考文獻】

[1]姚蓮芳.我國農村公共產品供給研究觀點綜述，財政研究，2009.6.

[2]王俊霞等.新農村建設中公共服務績效評價問題及對策，陜西師范大學學報，2011.9.