強制性標準體系改革探析

【摘 要】 本文著重從實證的角度分析了當前我國強制性標準體系存在的主要問題，闡述了強制性標準體系改革的目標，改革的路徑是以完善立法為依據，以逐步實現統一歸口管理為抓手，以理順結構層次、嚴格制定程序、明確定位作用和強化實施監督為手段建立統一、科學、權威的國家強制性標準體系;提出了對地方強制性標準實行地方與國家“雙重”管理的創新思路，強調了強制性標準應在構建社會誠信體系防止欺詐行為、構建我國技術性貿易措施維護經濟秩序、助推服務業標準化發展等方面發揮更大作用。

【關鍵詞】 強制 標準 改革

【DOI編碼】 10.3969/j.issn.1674-4977.2015.02.001

1 我國強制性標準體系的現狀與改革背景

1.1 現狀概述

我國現行強制性標準體系是根據1988年《標準化法》確立的。《標準化法》第七條規定，我國國家標準、行業標準分為強制性標準和推薦性標準。保障人體健康、人身、財產安全的標準和法律、行政法規規定強制執行的標準是強制性標準，其他標準是推薦性標準。此外，由省、自治區、直轄市標準化行政主管部門制定的工業產品的安全和衛生要求的地方標準，在本行政區域內是強制性標準。我國對標準化工作采用統一管理與分工管理相結合的管理體制[1]。國家質檢總局下屬中國國家標準化管理委員會負責統一管理全國標準化工作，國務院有關行政主管部門分工管理本部門、本行業的標準化工作。目前，由國家標準委統一公布的現行有效的國家強制性標準有3653個，另外還有相當數量的強制性行業標準和強制性地方標準。

《標準化法》第十四條規定：強制性標準，必須執行。不符合強制性標準的產品，禁止生產、銷售和進口。強制性標準的強制性是指標準應用方式的強制性，即利用國家法制強制實施，這種強制性不是標準固有的，而是國家法律法規所賦予的。強制性標準的制定與實施，在維護市場公平競爭和市場正常秩序、促進經濟社會健康發展方面發揮著重要作用。

1.2 改革背景

（1）《標準化事業發展“十二五”規劃》的指導思想中明確指出：加強強制性標準管理，著力提高強制性標準權威性和嚴肅性。

（2）《國務院機構改革和職能轉變方案》（第十二屆全國人民代表大會第一次會議2013年3月14日批準通過）中明確指出：加強技術標準體系建設;《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知（國辦發〔2013〕22號）中明確要求：國家質檢總局會同有關部門負責提出改革完善強制性標準管理的方案，并組織修訂一批急需的強制性標準。

（3）《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》國發〔2014〕20號文件中明確指出：強化依據標準監管，加快推動修訂標準化法，推進強制性標準體系改革，強化國家強制性標準管理（質檢總局牽頭負責）。強制性標準嚴格限定在保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全的范圍。市場主體須嚴格執行強制性標準，市場監管部門須依據強制性標準嚴格監管執法（各相關市場監管部門按職責分工分別負責）。

（4）支樹平局長于2014年3月11日在全國標準化工作會議講話中明確指出：落實三中全會決定中“政府要加強標準制定和實施”等重大部署，全面正確履行標準化管理職能，強化標準化宏觀管理和綜合協調，尤其要強化強制性標準統一管理，更好發揮政府標準在宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務、保護環境等方面的作用。

（5）李克強總理2014年9月15日在首屆中國質量（北京）大會上講話時指出：要加快相關法規建設，完善國家標準體系，推進強制性標準改革，提升標準和檢測的有效性、先進性和適用性。

1.3 總體目標

改革強制性標準體系的總體目標是建立統一、科學、權威的國家強制性標準體系。強制性標準具有技術法規屬性，必須依法執行。強制性標準作為底線和門檻，在經濟結構調整、產業轉型升級、產品質量提升等方面發揮著“方向舵”和“紅綠燈”的作用。

2 我國強制性標準體系存在的問題與原因

2.1 主要問題

2002年2月24日，國家標準委發布了《關于加強強制性標準管理的若干規定》，對強制性標準的覆蓋領域及形式作出了規定，但強制性標準體系在管理主體、制定程序、執行監督等環節存在各種問題，主要表現在：

（1）我國強制性標準層級多、發布主體多，呈“碎片化”，還存在交叉重復矛盾等問題。我國目前的強制性標準體系，既有國家強制性標準，又有42個國務院行政主管部門管理的行業強制性標準，還有省級地方強制性標準。行業和地方自行制定發布的強制性標準數量同樣龐大。規范相同或類似事項存在諸多強制性標準，內容尺度不一致。各部門從自身掌握的情況制定標準，存在一定的局限性，與其他部門制定的類似標準之間經常出現交叉、重復甚至互相矛盾的情況。分散且不統一的國家強制性標準的存在給具體執行人員帶來困惑，使強制性標準規范市場秩序的功能大打折扣。另外，地方強制性標準的存在往往會造成地方保護主義和市場壁壘林立的弊端。

（2）我國強制性標準體系結構不合理，缺乏科學性和適用性。這主要體現在兩個方面，一是強制性標準涉及面太寬，目前，我國現行有效的國家強制性標準有3653項，從數量上看還是偏多，相比而言，美國消費品安全委員會（CPSC）管理的15000種產品中，只有250種制定了強制標準和規章;從內容上看，相當一部分數量的強制性標準規定的內容是一般質量性能指標，沒有必要作為強制性標準存在。二是某些領域急需的強制性標準缺失。如在食品添加劑領域，目前我國允許使用的食品添加劑有23類，共2400多種，實際上有國家、行業標準的不過500多種，目前我國對食品添加劑實行嚴格的準入管理和市場管理，但由于標準缺失，使管理缺乏依據;另外，2002年2月24日，國家標準委發布的《關于加強強制性標準管理的若干規定》第四條有關強制性標準的限制范圍中明確包含防止欺騙、保護消費者利益的要求和維護國家經濟秩序的重要產品的技術要求，但我們國家強制性標準體系中對防止欺詐行為及體現我國技術性貿易措施的標準不多，強調不夠，這對促進我國誠信體系建設、保障國民經濟安全是極為不利的。

（3）強制性標準制定程序與推薦性標準相同，體現技術性法規屬性的基礎不牢，影響實施效果。在發達國家，一般強制性技術標準由法規、法令全文或條文引用，稱為技術法規，必須經過議會法規程序。而目前，我國強制性標準的起草、審定、頒布沿用的是與推薦性標準一樣的程序。但是，一項強制性法規，哪怕是一個強制性條款往往影響一個產業的發展。如2009年12月，國家標準委員會發布電動摩托車和電動輕便車通用技術條件標準，將摩托車和電動輕便車等同于摩托車、機動車管理，涉及全國2394家生產企業，1.2億用戶，該強制標準由于沒有經過充分論證，遭到社會普遍反對，最后不得不宣布暫緩執行。強制性標準制修訂工作沒有廣泛征求各方意見，沒有經過一定的法律程序（如聽證程序），會影響到它的頒布與實施。

（4）強制性標準還存在宣貫力度不足，實施效果不佳，監督力度不夠，執行過程中信息反饋渠道不暢，作廢/更新不及時，違反強制性標準的處罰力度難以體現危害程度等問題。比如：《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號）第二十一條要求，招標文件規定的各項技術標準應當符合國家強制性標準。采購代理機構從業人員對此規定并不陌生，但在采購實踐中，因此規定的落實情況不理想而引發的質疑并不鮮見。

2.2 原因分析

（1）從管理體制上分析，強制性標準政出多門、管理權限被切割是導致強制性標準管理混亂的主要原因。其他法律法規和部門規章對標準管理權限的另行設定使食品安全、職業衛生等強制性標準的管理長期游離在國務院標準化行政主管部門的統一管理之外。

（2）從認識理解角度分析，標準執行的主體實施強制性標準的意識不強。這主要體現在社會、行業、企業各界對國家強制性標準的關注程度不夠、參與積極性不高、執行意識不強，甚至不少行業標準、企業標準、買賣合同在制定時，忽視甚至違背國家強制性標準的規定。

（3）從宏觀層面分析，主管部門職能定位不夠準確。具體表現在不該管的管多了，該管的沒真正及時管起來，強制性標準保證公共利益的重點不夠突出。

（4）從微觀層面分析，強制性標準的制定程序造成其作為技術性法規的法律屬性體現不足，從而影響強制性標準直接約束力不強。

3 強制性標準體系改革的方法路徑與措施

強制性標準體系改革必須突出一個“強”字，從提升強制性標準系統性、科學性、權威性入手，在減少層次、補充缺失、規范程序、強化實施等幾個方面采取有效措施，讓“強標更強”。

3.1 強依據，盡快修訂完善標準化法

《標準化法》作為專門法，已頒布實施二十多年，這二十多年來，國民經濟和社會生活的方方面面發生了巨大的變化，在強制性標準定位、層次、法律責任等方面已不再適應當前經濟社會發展的需要，亟需修訂完善。尤其是在法律責任的界定上，現有的標準化法及實施條例有關違反強制性標準的法律責任和處罰力度較輕，違反強制性標準的處罰力度難以體現危害程度，地方行政部門在處理違反強制性標準的案件時往往更傾向于運用產品質量法條款來處罰。產品質量法規范的主要是產品的一般性能質量，而違反強制性標準往往是涉及國家、公眾安全方面的問題，所以其法律責任和處罰力度應該更重，這應該是修法的一個要點。

3.2 強結構，逐步實現統一歸口管理

（1）由國務院或國務院授權的機構來逐步推進強制性標準的統一歸口管理。

（2）分類、分步優化整合行業、地方強制性標準。現行強制性行業標準的發布主體是行業主管部門，從法律效力和適用范圍看，強制性行業標準也屬于國家范疇（其他法律法規另有規定的行業強制性標準，如工程建設、環境保護、食品安全、職業衛生、獸藥、農業轉基因安全等暫時按目前模式運行，待相關專門法做出修改調整后再進一步統一），逐步將現行強制性國家、行業、大部分符合條件的地方標準整合提升為新的國家強制性標準，提升其發布層級，由國務院或國務院授權的機構批準發布，更有利于提升國家強制性標準的權威性和嚴肅性。

（3）在強調宏觀統一管理的同時，要明確其他各行業主管部門分工管理的職責，調動各行業主管部門的積極性，發揮各行業主管部門在強制性標準制定、實施、監督中的作用。

（4）考慮到地方立法權的問題，適當保留食品安全、環境保護等少數重要領域的地方強制性標準。但地方強制性標準的制定與發布須實行地方和國家的“雙重”管理，地方強制性標準的制定審批必須經過國家標準化行政主管部門的審核把關，以確保強制性標準管理的統一性，避免地方強制性標準滋生貿易保護主義的負面影響。

3.3 強定位，加快現有標準梳理補缺

（1）針對強制性標準管得太寬的問題，對我國現有強制性標準進行全面的梳理，將不符合強制性標準限定范圍的一般性標準改為推薦性標準，縮減國家強制性標準的范圍。

（2）針對在一些急需的領域強制性標準缺失的問題，除了在食品安全、環境保護等備受重視的領域以外，還應在以下三個方面加強建設：

一是重視在防止欺詐行為、保護消費者合法權益方面的強制性標準的制定，充分發揮強制性標準在構建社會誠信體系方面的作用。誠信體系是一個復雜的系統工程，需要全社會的共同努力，傳統的觀點是通過法制建設，加強多部門聯合監督打擊坑蒙拐騙、假冒偽劣等欺詐行為，卻忽略了強制性標準在防止欺詐、構建誠信體系方面的優勢和作用，強制性標準既有強制執行的法律效力，又比真正的法律制定周期短，靈活性更大，特別是在技術性較強的領域，強制性標準作用更突出。比如，GB 12904-2008 《商品條碼 零售商品編碼與條碼表示》，該標準的制定與實施在預防和打擊欺詐行為方面發揮了突出的作用。今后能發揮類似作用的強標應該得到不斷充實。

二是以強制性標準為重要組成部分構建我國的技術性貿易措施體系，保護國家經濟正常的運行秩序。技術性法規是國外發達國家技術性貿易壁壘的主要形式，而在我國，強制性標準恰恰擔當了技術性法規的作用，所以，要充分利用強制性標準制修訂靈活的特點，將強制性標準作為技術法規體系的組成部分，加強技術性貿易措施建設;通過合格評定程序與強制性標準的緊密結合，使之成為保護我國企業和市場的有效工具。

三是目前規范服務業發展方面的強制性標準少之又少，可以探索在社區、家政、養老等新型社會服務業方面標準化發展的新思路，為解決即將到來的社會管理方面的熱點難點問題發揮標準先行的作用。

3.4 強地位，借鑒立法嚴格制定程序

（1）在強制性標準立項方面，既要發揮各標準化技術委員會的專家作用，又要廣開渠道、廣泛收集社會團體、行業協會、企業及其他社會相關方有關強制性標準的立項建議。利用先進的信息化手段建立公眾反映建標訴求的便利、多樣、通暢的平臺、入口和渠道，使全社會真正關心、需要的強制性標準立項建議的信息能及時傳遞到建標決策機構。

（2）在征求意見方面，國家強制性標準應借鑒立法程序，要向全社會公開征求意見，廣泛聽取社會各方的意見，對技術性強、涉及面廣的重要強制性標準，參考立法程序召開論證會或聽證會，并且借助新聞媒體的采訪、報道，使得強制性標準的制定過程更加公開、透明。

（3）在強制性標準的審定上，嚴格專業標準化技術委員會和標準審定委員會的管理，確保專家隊伍的素質，進一步明確技術專家、評審專家的法律責任，建立健全國家強制性標準制定、審定等環節的責任追究制度;重要強制性標準除了法定的國務院部際強制性國家標準審定委員會審定外，還應交由國務院法制主管部門進行合法性審查，特別要審查新頒布的強制性標準與現有法律法規、部門規章是否存在交叉、重復甚至互相抵觸的地方。

通過以上各種手段，使強制性標準制定過程的各個環節盡量往立法程序靠，進一步增強強制性標準的技術法規屬性，使其區別于推薦性標準，有利于進一步提升強制性標準的直接約束力和頒布后的實施效果。

3.5 強作用，加大宣傳強化實施監督

一是加大對強制性標準的宣傳力度。強制性標準作為公共產品，應向全社會公開，有需要的社會各方均能免費獲得;二是充分發揮國家標準行政主管部門統一管理和各行業行政主管部門分工管理的作用，各部門相互協作，綜合運用行業準入條件、生產許可、合格評定等手段，強化強制性標準的實施效果;三是暢通標準實施信息反饋渠道，加強標準實施后評估，持續提升標準質量水平;四是強制性標準執行主體應提高守法意識，嚴守法規和標準;五是以各級標準化主管部門和相關行政主管部門為主導，通過加強監督抽查強化對標準質量的監督，充分調動社會團體及個人對參與強制性標準監督的積極性，加大對違標行為的發現和查處力度。

5 結論

綜上所述，強制性標準體系改革的關鍵是要從職能上逐步實現統一歸口管理，理順強制性標準的結構和層次，明確強制性標準的定位和作用，嚴格強制性標準的制定和審批程序，加強強制性標準的實施和監督，建立統一、科學、權威的國家強制性標準體系，確保強制性標準在經濟社會發展中發揮應有的作用。

參考文獻

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作者簡介

程旭，遼寧省標準化研究院黨委書記兼副院長，從事標準化、數據研究工作。

（責任編輯：張曉明）