良法 良治 良序

要依法治國，首先要確定憲法權威，憲法權威的一個核心就是黨和法的關系問題。需要解釋黨如何制定憲法，黨又如何首先遵守憲法；要討論黨制定憲法干什么，黨制定憲法，就要首先遵守憲法。凸顯憲法權威，可以達成某種共識。習近平強調依法執政，主要是依憲執政。用當年彭真的說法，黨率領人民制定了憲法，黨應該首先遵守憲法。這實際上回答了黨大還是法大的問題，不要把黨置于一個制定憲法而不守憲法的尷尬位置。

確定了這個政治前提，有兩個問題需要面對：一個問題是依法治國，依憲執政究竟是一個什么狀態？要對它的規范狀態做出描述。現代國家之所以要依憲治政，依法治國，說到底就是要維持一種非人為秩序，這就是憲法秩序。長期以來中國人熟絡于心的是人為秩序，“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”。人治傳統、德治傳統，都是人為秩序。人在政在，人亡政息。我們要成為一個現代國家，必須要確立現代非人為秩序的法律權威，而這種最高權威的體現就是憲法的權威。

怎樣建立比較好的憲法秩序呢？依賴于三個支撐點：

第一，要有良法，許多法律專家重點伸張這一點。許多部門法，要到良法還是惡法的平臺上檢驗一下。現在中央和地方的法律有一萬四千部左右，究竟哪些是良法，哪些是惡法？良法應當實施，惡法必須廢除。要以十八屆四中全會的精神，首先對我們的法律條規體系進行清理，使我們的法律真正屬于良法。

良法基礎上才可能有良治。在具體的治理上，首先要厘清政府的權力。法治國家應當是法治政府。政府的良治從何而來？要杜絕行政權力僭越為司法部門權力，比如隨便出動警力，就是行政權力冒充司法權力，這是不行的。行政權力只能維護日常秩序，而不能僭越為執行法律裁決的權力。所以，良治要符合良法，良法之下才有良治，理順了這個關系，就可以解決行政權的隨意作為了。剛才江老師說的“維穩”，大多數都是行政權的僭越。地方政府、公安局覺得問題很嚴重，危機來了，就急忙抓人，抓人之后再搜集證據，再拿到檢察院起訴，檢察院無數次返回，再去搜集更多的證據，這是行政權對立法權的一種僭越和顛覆，顯然不是良治，也沒有遵守良法。良治的建立非常關鍵，在黨已經確立憲法的情況下，權力的制衡，立法、行政、司法必須各歸其位。現在的行政權力抽象做大，具體做實，這是很麻煩的。

最后才有良序。良序最重要的是權力秩序。若權力不講秩序，一旦受到威脅就亂來，就沒有優良的政治秩序，一朝權在手，便把令來行，整個社會肯定陷入小暴君普遍增長，誰也不遵守規則的狀態。所以，依法治國，依憲執政，就要厘清行政權，不能獨大，一定要歸位。

第二，在實際的國家治理中，國家權力與社會權利之間，如何形成良性的狀態。憲法最本質的規定，就是對國家權力機關的限制和對公民權利的保障。我們的憲法多了一部分，是對公民義務的規定。本來公民義務不能由憲法規定，因為憲法是保障權利的，是公民讓渡出去的權力才成立國家，因而只能保障公民的權利，不能由國家權力通過憲法形式對公民加以更多的義務。我們現在盡管有這個義務累贅，也不是要馬上修改它。但首先要理順國家權力與社會秩序之間的相互關系。說到底就是兩個關系：第一，要在保障憲法秩序的情況下，嚴格限制國家權力打壓社會權利。就是剛才江老師強調的，維穩和維權的關系不能顛倒，不需要國家權力部門去恩惠性地承諾“國家尊重公民權利”。公民權利是天經地義的權利，不是你附加給他的權利。權為民所賦，反過來要限制國家權力。對于依法治國、依法執政來說，這至為關鍵。

另一個問題是：在憲法秩序受到威脅的情況下，來自兩種力量分別呈現或合力呈現的時候怎么辦？一種是國家權力本身違憲，這個問題不好談，但是必須談。國家權力違憲，等于撕毀了跟公民的憲法契約，因而國家權力是叛亂者，公民有權起來反抗你。就是說，你沒有遵守憲法秩序，我們憑什么還承受你的權力壓制？從權力必須守憲的角度來講，權力首先具有示范性。社會中公民不守憲，尋釁滋事，首先是因為權力不守憲，權力尋釁滋事。第二，社會感受憲法秩序受到威脅，怎么辦？我們現在法律救濟上有空白，部門法有，但憲法沒有司法化。要解決憲法司法化的問題。公民要能夠援引憲法條款自我保護，公民權才有根本法的保護。公民的憲法保障是一大缺口，必須要堵住這個缺口。

當權力和社會共同感受到憲法秩序受到威脅的時候怎么辦？這是一個比較復雜的問題。憲法獨裁如果以顛覆憲法秩序來維護社會秩序，就走向專制，權力就徹底喪失了公民承諾的權力合法性的理由。不能以高尚的道德理由來超越憲法。現在中國的治理，常常是搶占道德高地，來顛覆憲法權威。國家不能超越憲法，給社會更多更苛刻的規則。這些規則只能叫例外的規則，不應由國家來提供，只能由社會來約定。因此，國家不能侵入社會，而社會必須限定國家。這個關系理順，憲法的生存有了保證。理順這些基本理論問題，大家可以回歸現代的、憲法政治的常識層面，不要動輒就用紀律來干預憲法，動輒就用道義來干預憲法。既然依憲執政，依法治國，那么大家共同回到憲法平臺上，這就是結論。

（作者為北京大學憲法學教授）