“紐約市地標法”給中國歷史建筑保護的啟示

提要：中國歷史建筑保護工作的不足之處，在于我們的相關立法，未能形成有效的機制調動各方面的力量積極參與這項工作，有著諸如在強調具體歷史建筑所有權人責任義務的同時，忽視維護他們的合法權利；在相關決策機制上不能有效控制外行領導干部獨斷專行等等。對于如何通過改善立法解決這些問題，“紐約市地標法”的相關規定，應該能夠給我們一些很有參考價值的啟示。

關鍵詞：歷史建筑保護；地標法；財產價值落差；補償；決策權分配

前不久，筆者看到一篇對中國著名古城鎮規劃保護專家阮儀三先生的訪談，阮先生在訪談中提到南方有一座城市，城內有山，有水，還有橋。作為歷史文化名城，當地的橋理當會有些讓后人有所回味的典故。可惜，今天所有“歷史”一點的橋都已經不見了，取而代之的是許多做成縮小比例的仿世界名橋，此一壯舉，著實是讓這座歷史文化名城“舊貌換新顏”了一把。

從歷史文化傳承的角度進行考量，這樣的“舊貌換新顏”毫無疑問是一場令人扼腕的災難，而在痛惜之余，這個事件給出了這樣的問題：類似于這樣一種現代文明社會所不能容忍的行為，為什么在中華人民共和國的土地上屢屢發生？筆者以為，在中國出現這種非單一現象的根本原因，在于我們國家在歷史建筑保護方面，沒有完整的法律制度與政府管理機制。具體說，像這樣能夠把一座歷史文化名城中所有帶點歷史積淀的橋都拆掉，莫名其妙地換成與中國歷史文化沒有什么關聯的仿世界名橋，對于當地政府而言，絕對稱得上是大手筆的決策，權力不到位的人和部門，根本實施不了這樣的決策，與此相對應，權力不到位的人和部門，也根本無力阻止實施這樣的決策！正是由于我們國家權力到位的人和部門這種經常性的決策錯誤，使得中國人不得不痛心疾首地看到媒體上頻頻出現歷史建筑慘遭破壞的信息。問題是，現實生活中這樣的破壞并沒因此有所緩解，反倒有不斷加劇的趨勢。究其原因，筆者認為很重要的一點就是我們國家在歷史建筑保護的系統法律保護和管理機制上，存在著明顯的缺陷。要彌補這樣的缺陷，就必須對相關法律制度以及政府管理機制進行適當的調整和改革。

筆者經過一個時期的研究，認為以“紐約市地標法”為核心的美國紐約市地標管理機制，對上述問題有重要參考價值。

一、政府管理地標建筑的法律依據

從“紐約市地標法”的內容看，界定“地標建筑”主要有兩條標準：一是從建筑的存在時間達到30年以上；二是建筑必須具有歷史文化傳承價值。顯然，地標建筑的設定目的在于歷史建筑保護。由于中美社會制度不同，從客觀上分析，在美國實施歷史建筑保護的實際難度應該大大超過中國，因為，作為資本主義國家，美國的絕大多數房地產所有權，都屬于私人。由于“私有財產神圣不可侵犯”是資本主義法律制度最核心的原則之一，而政府將那些作為私人財產的建筑物設定為“地標建筑”加以保護，等于是在限制干預該建筑所有人對于自己私有財產的所有權，這就意味著，“紐約市地標法”是否能夠生效，首先要解決的問題就是其內容與“私有財產神圣不可侵犯”這一資本主義法律制度核心原則之間的沖突。

作為對“私有財產神圣不可侵犯”原則的補充，資本主義發達國家允許政府干預私人財產所有權通常只能基于三個原因：人民健康、社會安全和公共利益。歷史建筑保護顯然與前兩個原因無關，而將歷史文化傳承認定為公共利益的一種則應該不算牽強，因而，“紐約市地標建筑法”能夠獲得通過并長期存在的法理依據，應該是基于公共利益的理由。

正因為在法理上找到了充分的依據，因而，“紐約市地標法”從上個世紀60年代產生伊始，就不是一個孤立的法律條例，從其誕生之日起就已經納入“因公共利益干預私有財產所有權”的相關法律體系之中，完整契合于紐約市相關法律制度與行政管理體系，因此，在實施過程中無論是在政府部門的執法還是在轄區內自然人與法人的守法方面，都有效實現了“無縫連接”，使得這一法律的立法精神與具體條文都沒有障礙地得到了有效的貫徹。

二、地標建筑與經濟補償

在中國，即便是參與歷史建筑保護立法的大牌法律專家，對于受到保護的歷史建筑之經濟價值問題，基本上沒有什么研究。而在“私有財產神圣不可侵犯”的資本主義國家，這卻是一個在理論和實踐中受到高度重視的問題，“紐約市地標法”在這方面就做得非常到位。早在立法草案出臺前的準備階段，參與立法的學者們就已經認識到，當一個建筑被認定為“地標建筑”之后，財產所有人對于該房產以及所屬地產的開發利用就會受到法律的嚴格限制，而在多數情況下，這樣一種限制的直接后果，就是房地產本身貶值。也就是說，政府基于“地標法”對特定歷史建筑進行保護的結果，往往會因導致房地產市場價值的下落而造成所有人經濟上的損失。而如果政府對于這一經濟損失沒有適當的補救措施，結果就會是所有人無論是在地標建筑申報階段，還是地標建筑認定后的保護階段，心態上都必然會產生抵觸，而作為地標建筑保護過程中最重要的參與者，所有人的這一心態顯然會產生負面影響。

根據這樣的研究結果，“紐約市地標法”被要求在具體實施中必須遵守美國最高法院的一個判例，該判例認定“政府依據法律干預私人財產的前提，是必須對因此造成的財產價值落差給予恰當的補償”。在這里，“恰當”的意思意味著起碼是等值的補償。

三、管理機構及其工作程序

根據“紐約市地標法”的相關規定，紐約市政府成立專門機構對相關事務進行管理，照英文原義和中國大陸的習慣，該機構可以稱為紐約市地標建筑保護領導小組。按照規定，該機構的成員人數為11人，紐約市地標法還進一步對這11人的組成結構作出具體規定：建筑師3人、熟悉建筑史的歷史學家1人、城市規劃專家1人、房地產業界代表1人，以及紐約市屬五個區的五名民間代表。11名成員由市長直接聘任，除領導小組組長為領取政府薪資的公務員之外，其他成員一律作為志愿者從事該領導小組的各項決策性工作。當然，除上述11成員之外，該領導小組也會另行聘請從事非決策性事務工作的政府職員若干名，但這些職員除了處理日常事務性工作之外，無權參與任何決策性工作。

領導小組的主要工作，就是受理與本地地標建筑相關事項的申請。其中，提出認定某一特定建筑物為地標建筑的申請的人，可以是建筑本身的所有者，也可以是其他公民，申請人同時有義務提供該建筑符合地標建筑標準的證據或相關線索。一旦申請獲得批準，相關建筑即被置于“紐約市地標法”保護之下，其本身以及周邊環境的任何人為變動，都要由所有人先向領導小組提出申請，在得到批準之后才能進行。

領導小組在收到上述所有申請后，必須依法對每個個案舉行公開聽證才能作出決定，聽證時間必須提前以公告形式向社會發布。聽證會應允許普通市民自由旁聽。領導作出任何與地標建筑相關決定的程序，都是由小組成員投票，獲得多數票方能通過。

四、決策權力的分配

根據紐約市地標法的相關規定，紐約市地標建筑保護領導小組對于紐約市范圍內所有地標性建筑物依法作出的決定，具有最高的政府權限，也就是說，即使是政府的最高首腦市長本人，也無權改變該領導小組的決定。而唯一有權對該領導小組決定進行干預的，是由民選議員組成的紐約市議會。根據相關規定，紐約市議會有權在該領導小組某項決定作出后120天內，通過多數投票否決該決定，或修改該項決定的內容。但即使市議會出現否決或修改領導小組決定的投票結果，也不是最終結局，因為作為政府首腦的市長如果支持領導小組的決定，可以行使法律賦予的否決權，對市議會的投票結果進行否決。

市議會的投票結果被市長否決后，如果對市長的否決存有異議，可以再次提案投票否決或修改領導小組的決定，而這第二次投票結果必須達到三分之二的絕對多數才有效。若是議會不進行第二次投票，或者第二次投票未達到三分之二多數，則領導小組的決定即刻生效。

歸納“紐約市地標法”的上述要點，筆者認為以下幾點對于中國改善歷史建筑保護管理機制有著很好的啟示：

第一，只有將歷史建筑保護相關法律納入整體法律制度體系才可能產生良好的實施效果。與“紐約市地標法”相比，中國歷史建筑保護相關法律規定相對零散，且與其他相關法律銜接不好，基本上是一個孤立的存在。因而在具體實施當中常常令相關執法部門陷入被動，甚至不知所措。這方面最典型的例子，就是本文開始所說的那位市級領導干部拆古橋建新橋的情況，就行為而言，這種作為顯然是極其粗暴地違反了歷史建筑相關法律規定，但翻遍中國立法文件，我們無論是在歷史建筑保護相關法律當中，還是在其他法律法規當中，都找不到對這種以行政行為方式違法如何問責的法律規定。正由于問責于法無據，導致多年來這類政府行政行為破壞歷史建筑的情況泛濫成災，而文物部門以及愛護歷史建筑的學者與普通群眾卻只能眼睜睜地看著徒喚奈何。在這一點上，如能借鑒“紐約市地標建筑保護法”從立法伊始就與其他相關法律“無縫銜接”，將行政行為破壞歷史建筑納入政績考察標準甚至刑事責任追究的其他相關法律管轄范圍，毫無疑問會大大改善目前這種問責無據，無法可依的局面。

第二，等價補償機制的實施。在中國，政府對于歷史建筑保護也有經濟上的補償措施，但在如何進行補償的計算方面，與“紐約市地標法”大不相同。在實際操作當中，中國的補償通常只針對與歷史建筑保護直接相關的費用，卻基本不考慮受到保護的歷史建筑作為房地產發生的貶值，因而導致歷史建筑產權人實際經濟損失的后果。從根本上說，這種狀況說明我們的立法者并沒有吃透法律的基本精神，在公平公正以及私權利保護等方面的法律意識遠遠落后于時代，結果是在立法的過程當中根本忽視立法內容本身對私權利的可能侵害，對歷史建筑所有人因建筑受到保護而產生的房地產貶值完全不加考慮，客觀上打擊了所有人參與保護的積極性，影響歷史建筑保護的實際效果。從原因上分析，這種現象說明我們的立法參與者對法律本身就不尊重，在思想意識當中依然錯將當今社會政府與人民之間的關系，當作封建社會官府與百姓的關系。這種帶著封建意識殘余的立法觀念，從出發點上就已經背離了當代中國依法治國的時代要求，效果當然不好。而最直接的后果，就是在很大程度上影響了歷史建筑產權人配合保護工作的積極性，甚至引發人家的抵觸情緒。與我們相比，“紐約市地標法”不單規定政府對地標建筑保護費用的補貼，還非常注重相關立法對產權人財產可能產生的貶值等后果，配合其他法律預先對如何補償進行明確規定。這樣，由于產權人利益在法律上得到了充分的尊重與保護，其本人對于保護地標建筑在態度上沒有道理不積極，效果當然也會比較理想。兩廂對照，我們的相關法律規定在意識觀念方面的落伍以及帶來的惡果顯而易見，而要解決這個問題，只能是要我們的立法參與者們徹底更新自己的觀念。

第三，管理機構的人員構成專業化與本地化。如前所述，紐約市地標建筑保護領導小組成員11人，其中專家5人，市屬各區代表5人，代表房地產開發勢力的成員只有1人，并且只有一名成員領取政府薪金。這樣的人員構成，能夠一方面極大限度地體現專業人士的意見，另一方面能夠極大限度地體現生活工作與歷史建筑密切相關的當地廣大民眾意志，同時，能夠將常常為片面追求政績左右的“長官意志”和為利所趨的開發商理念對歷史文化傳承的沖擊減到極低的水平。反觀中國現狀，通常做法是相關領導小組由政府部門首腦牽頭，工作人員從政府下屬各部門抽調，專業人士的參與度通常限制在小組下屬的“專業技術委員會”，作用則基本是顧問咨詢等等。至于普通的市民百姓，則基本上沒有機會參加領導小組的工作。在這種情況下，與歷史建筑所在地關系最密切的人民群眾沒有發言權，專業人士沒有決策權，領導小組成員基本都是牽頭領導的下級，“長官意志”決定一切就成了無可避免的實際決策機制。由于當前政績評價標準中歷史建筑保護工作對于政府政績影響甚小，破壞歷史建筑對政府政績影響不大，這樣的決策機制效果不可能好。另一方面，相當一個時期以來，我國地方黨政領導在經濟方面的政績，與房地產開發項目關聯密切，使得房地產開發對于領導干部的政治前途遠遠高于歷史建筑保護，這種客觀現實使得注重利益的開發商們在歷史建筑保留與否問題上的發言權，大大超過專業人士與廣大民眾，甚至超過文物保護相關政府部門。要改變這種“長官意志”與開發商利益壓制專業意見與人民意志的狀況，改變相關管理決策機構的成員結構是非常可取的做法，在這方面“紐約市地標法”給了我們相當理想的參考模板。同時，我們在歷史建筑申報工作程序上也應該參照“紐約市地標法”，因為無論是申請人資格沒有門檻限制，還是經過公開聽證作出決定，“紐約市地標法”在相當程度上體現出普通百姓參與歷史建筑保護的權利與權力，而中國目前普通百姓在歷史建筑保護問題上基本沒有發言權。

第四，決策權力分配。保證由民意代表組成的市議會享有最終決定權，又將作為政府首腦的市長的權力，限制在只能在支持紐約市地標建筑保護領導小組時行使一次否決權的層面上，彰顯出專業人員與廣大居民擁有更大的決策權，至少在最終決策結果符合大多數本地居民的意愿方面，與上述第三點相得益彰，顯然比我國目前容易導致地方黨政首腦人物獨斷專行的機制更可取。

通過以上分析，可以清晰地看到，產生于美國的“紐約市地標法”，與中國現行的歷史建筑保護相關法律相比，有著多方面的優勢。如果我們能夠在今后的工作中對之合理借鑒，毫無疑問對改善中國的歷史建筑保護工作大有助益。

（責任編輯：張雙敏）