論我國治安管理處罰法律規制的變遷趨勢

摘要：治安管理，是國家行政管理的重要組成部分，是公安工作的重要方面，與一定社會發展階段相適應。因而，任何社會的治安管理“都是歷史的、具體的，都有其特定的內容與范圍”[1]。在治安管理過程中，如果行政管理相對人違反治安管理規則，而法律沒有處罰制裁的規定，這種規則只能是制度而并非法律[ ]。因此，治安管理處罰隨治安管理應運而生，治安管理內容與范圍決定了治安處罰的方法與形式。自新中國成立以來，有關治安管理處罰的法律先后有1957年的《治安管理處罰條例》、1986年的《治安管理處罰條例》和2005年的《中華人民共和國治安管理處罰法》。從這三部法律的內容來分析治安管理處罰法律規制的變遷趨勢有利于更加完善目前的治安管理處罰制度。

關鍵詞

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）10（b）-0000-00

1 處罰范圍朝治安特色趨勢變遷

1.1 呈現治安特色

治安管理是行政管理，但治安管理又不同于其他的行政管理。治安管理在行政管理中呈現治安特色。治安管理處罰是行政處罰的一種，但治安管理處罰呈現有別于其他行政處罰的特色——治安。從三部治安管理處罰法律進行考察分析，發現治安管理處罰最大的特色就是“拘留”。1957年《治安管理處罰條例》違反治安管理行為及處罰共計11條，都涉及拘留，涉及罰款10條，同時將拘留處罰當作處罰的首選；1986年《治安管理處罰條例》第三章“違反治安管理的行為和處罰”共計14條，其中涉及拘留10條、罰款14條，同樣將拘留處罰當作處罰的首選。《治安管理處罰法》第三章“違反治安管理的行為和處罰”共計54條，…行政拘留占全部條文的94%；罰款占全部條文的83%。…可直接適用的行政拘留84項，占處罰總項的66%；可直接適用罰款的32項，占處罰總項的25%[3]。

治安的含義相當廣泛，眾說紛紜，無法概述。但治安管理具有“武裝性質”和“專政職能”已形成共識[4]。而拘留處罰較好地體現了治安管理的“武裝性質”和“專政職能”。三部治安管理處罰法律的變遷修正，其實就是把不需要運用治安特色——“拘留”處罰的違法行為剝離出去。當然，2006年《治安管理處罰法》仍保留了沒有拘留處罰的條文達四條。但治安管理處罰以行政拘留為主、以罰款和其他處罰形式為補充的趨勢將會進一步明顯。

1.2 具有時代特色

任何社會的治安管理，都是歷史的、具體的。違反治安管理的處罰必然也是歷史的，具體的，與當時的社會環境相適應。如1957年條例規定的罰款最高不得超過三十元，1986年條例規定除少數情形外罰款不得超過二百元，而2006年《治安管理處罰法》二百元以下的處罰已不多見了。這就具有改革開放后國民經濟發展、人民的財富增長的時代特色。同時，隨著改革不斷推進，原屬于治安管理的事項，因行政職能愈分愈專業，宜由其他行政部門管理，如公共衛生和市容整潔。同時，隨著公安機關內設機構職能的科學化配置，將交通管理、消防管理、人口管理從治安管理領域剝離。但原本不屬于治安管理的事項，因社會環境變遷而具有治安管理屬性，如使用計算機和市場交易已經成為社會普遍現象。盡管違反消防管理、交通管理、戶口管理的，存在少數拘留情形，但相對于治安管理的拘留情形，已大幅度減少了，更多地運用了一般行政處罰手段。但2005年《治安管理處罰法》與“法典化時代趨勢”漸行漸遠。凡拘留的違法行為宜統一立法。既便宜于實踐操作，也有利于過罰相當原則的實現。

2 處罰形式朝公安職權方向變化

2.1 處罰種類變化

1957年條例、1986年條例、2005年《治安管理處罰法》在治安處罰的主要種類的設置上大體一致：警告、罰款、拘留。但1957年條例、1986年條例規定了“沒收”處罰的制度。2005年《治安管理處罰法》僅保留的“保證金予以沒收”，增加了吊銷公安機關發放的許可證、對違反治安管理的外國人，可以附加適用限期出境或者驅逐出境。對于進入中國境內的外國人，主要由公安機關進行管理。因此，附加適用限期出境或者驅逐出境符合公安職權。

當然，2005年《治安管理處罰法》取消了對違法行為涉及的沒收，這可能囿于對治安管理“沒收”缺乏足夠的認識。目前，行政法學教材都將“沒收”定義為“依法將違法行為人的違法所得和非法財物無償地收歸國有”或“予以銷毀”的財產罰。“行政處罰是對行政相對人權利的最終處分…；而行政強制措施是對相對人權利的一種臨時限制。”[5]而1996年10月1日實施的《中華人民共和國行政處罰法》并沒有將收繳、追繳列明為行政處罰種類。2005年《治安管理處罰法》也沒有將收繳、追繳當作治安處罰的種類予以規定。2012年元月1日實施的《中華人民共和國行政強制法》又沒有將收繳、追繳列入強制措施的種類。這極易造成概念混淆，不利于正確執法。如一旦發生收繳、追繳錯誤，需要從國庫中退庫，將產生矛盾。因為目前基層執法罰款或沒收均采取統一的“罰沒票據”，而沒有單獨的收繳或追繳票據。這與實現“行政關系的有序性，…行政法治目標”相悖[6]。有的認為，在治安處罰決定書中載明收繳、追繳，可形成最終處分。但名不符實。單獨制作收繳、追繳決定書，又欠終局性。因此，筆者認為，有必要將收繳、追繳作為治安管理處罰的補充，也在《行政處罰法》處罰種類之列——其他行政處罰。

2.2 處罰幅度變化

處罰幅度變化集中在罰款的數額和拘留期限。處罰幅度整體呈罰款數額增加、拘留期限延長的趨勢。1957年條例罰款幅度為五角以上、二十元以下，加重不得超過三十元，拘留幅度是半日以上、十日以下，加重不得超過十五日；1986年條例罰款幅度為一元以上、二百元以下，同時還對三類違法行為處罰規定了三千元以下罰款幅度，拘留為一日以上、十五日以下；2005年《治安管理處罰法》相當部分的罰款和五日以下的拘留幅度上沒有“以上”規定，僅有“以下”規定。2005年《治安管理處罰法》第118條，僅規定了“以上、以下、以內，包括本數。”這給治安處罰實踐留下了難題，如能否罰款五角人民幣，能否罰款51元人民幣。當然在執法實踐中，很難發現這類情形，但與其讓其形成潛規則，不如使這一規則顯性化。

2.3 處罰適用變化

1957年條例有加重處罰情形，而1986年條例、2005年《治安管理處罰法》沒有加重處罰。1957年條例罰款、拘留合并執行規定了上限， 1986年條例罰款、拘留合并執行沒有規定上限，2005年《治安管理處罰法》罰款合并執行沒有規定上限，拘留合并執行規定了上限。筆者認為，拘留處罰不宜借鑒刑法并科限制原理。刑罰有期徒刑數罪并罰，是基于監禁期限以“年”為計量單位，而治安拘留并科則是以“日”為計量單位。如某違法行為人既吸食毒品、又賭博，還有嫖娼行為，各行為皆處15日拘留處罰，合并應為45日拘留，但依2005年《治安管理處罰法》拘留合并執行最長不得超過20日，這不利于對其違法行為的否定性評價，還可能損失過罰相當原則的正義性。如因吸食毒品、賭博合并執行治安拘留20日，在執行到第19日時，又發現了在追究期限內的嫖娼行為，依法需要行政拘留的，可惜此時合并執行最高不超過20日，而使對嫖娼拘留處罰決定顯得毫無執行意義。取消拘留合并執行上限，不會擴大治安處罰面。因此，罰款、拘留合并執行應不沿用刑法并科限制為合適。

3 處罰執行朝程序化發展

3.1 執行期限化

1957年條例規定，治安管理處罰從裁決之日起，過了三個月沒有執行的，免予執行。1986年條例沒有規定執行期限，其他法律也沒有規定執行期限。2005年《治安管理處罰法》沒有規定執行期限，但在2012年元月1日實施的《中華人民共和國行政強制法》中明確規定了強制執行期限。

3.2 執行處罰化

1957年條例規定，罰款在裁決后五日內交納；過期不交納的，改處拘留。1986年條例規定，罰款在裁決后五日內交納；無正當理由逾期不交納罰款的，可以按日增加罰款一元至五元。拒絕交納罰款的，可以處十五日以下拘留，罰款仍應執行。1996年10月1日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》規定，到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款，而使每日增加罰款一元至五元自然失效；2005年《治安管理處罰法》規定，受到罰款處罰的人應當自收到處罰決定書之日起十五日內，到指定的銀行繳納罰款。拒不交納罰款的，無變通規定，而是依法加處罰款。

3.3 拘留伙食費用負擔變化

1957年條例規定，被拘留人伙食費由自己“絕對負擔”，1957年條例第3條規定：“在拘留期間，被拘留人的伙食費由自己負擔；不能交納伙食費的，用勞動代替。”1986年條例規定被拘留人伙食費由自己“相對負擔” 1986年條例第35條規定：“在拘留期間，被拘留人的伙食費由自己負擔。”2005年《治安管理處罰法》規定，被拘留人“絕對不負擔”拘留期間伙食費。這與臨時限制其人身自由、無法進行生產勞動及其獲取報酬相關。不過，現階段這一規定在執法實踐中沒有得到有效執行，仍向被拘留人員收取伙食費。

3.4 拘留執行程序化

實際上，拘留執行可分為立即執行和暫緩執行兩種情況。1957年條例沒有規定如何立即執行拘留，但暫緩執行程序簡單而又清晰：只要違反治安管理的人提出申訴，原裁決暫緩執行。對于在當地沒有固定住處的，需要提出擔保，才能暫緩執行拘留。1986年條例規定，自行接受拘留和強制執行拘留兩種，但自行接受拘留和強制執行拘留又欠缺期限規定。無論在當地有固定住處，還是沒有固定住處的，只要提供擔保，在申訴和訴訟期間，暫緩執行拘留。

2005年《治安管理處罰法》盡管沒有規定立即執行拘留，而規定“對被決定給予行政拘留處罰的人，由作出決定的公安機關送達拘留所執行。”但執法實踐都是采取立即執行。暫緩執行拘留僅局限于被處罰人申請行政復議、提起行政訴訟時，可以提出暫緩執行行政拘留的申請。在實際工作中，確有極少數情形，不宜立即執行，而需暫緩執行。如不申請行政復議和提起行政訴訟，又不能申請暫緩拘留。比如張某（男，無父母與兄弟姐妹）與王某（女）婚后生育四個月大的嬰兒，因夫妻吵架王某離家出走不知去向。張某對拘留處罰沒有異議，不申請行政復議、提起行政訴訟。如對張某不暫緩執行拘留，實為不妥。因此，拘留處罰應向程序化方向發展。首先由違法行為人在一定期限內自行接受處罰，如無正當理由（暫緩執行拘留情形）不自覺接受處罰，采取強制執行。在強制執行過程，如發生暫緩執行拘留情形，違法行為人可自行提出申請、由公安機關決定，也可由公安機關直接決定。

4 追究期限有延長趨勢

1957年條例規定，違反治安管理行為在三個月內沒有發現，免予處罰；1986年條例規定，違反治安管理行為在六個月內公安機關沒有發現的，不再處罰；2005年《治安管理處罰法》繼續沿用1986年條例規定。這一規定旨在促使公安機關及時行使職權，保護受侵害權益，盡快恢復社會治安秩序。但應當看到，追究期限過短不利于震懾違法行為，容易讓違法行為人產生僥幸心理，甚至有放縱違法之嫌。違法行為的追究期限，應依據違法行為對社會危害大、小確定。一般而論，海關違法行為應輕于治安違法行為的社會危害性，可1993年4月1日海關總署發布的《中華人民共和國海關法行政處罰實施細則》第18條規定，違反海關監管規定的行為追究期限為三年（海關違法行為現已修正至二年）。違反其他公安行政管理行為追究期限二年，而唯獨治安違法行為追究期限為六個月，其期限與社會危害性大小并不匹配。因此，筆者認為治安違法行為追究期限可長于《中華人民共和國行政處罰法》第29條規定的二年追究期限。同時，也符合“法律另有規定的除外”規定。

5 結語

《治安管理處罰法》作為一部與公民權益休戚相關的重要法律，治安管理處罰法律體系應該及時反應社會生活中出現的新情況、新問題，真正使治安管理處罰法律規制寬嚴更適度、程序更嚴格、處罰更規范、監督更有力，以適應公安機關加強治安管理的需要，為達到這個目標，筆者建議立法者在修訂《治安管理處罰法》時可以借鑒刑法的立法體例，根據治安形勢的需要及時出臺《治安管理處罰法修正案》，以使治安管理處罰的法律規制更趨合理。

參考文獻：

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[4] 公安部教育局編.治安管理教程[M].北京：群眾出版社，1998.

[5] 胡建淼.行政法學[M].北京：法律出版社，2003.

[6] 宋功德.行政法哲學[M].北京：法律出版社，2000.