基于信息管理職能的統(tǒng)計管理體制創(chuàng)新

摘要：統(tǒng)計的信息管理職能是在信息服務(wù)的基礎(chǔ)上開展的調(diào)研、監(jiān)測、控制、考核、協(xié)調(diào)等功能，對強化統(tǒng)計管理職能意義重大。當(dāng)前，我國統(tǒng)計信息管理存在制度不健全、績效評估滯后和管理協(xié)調(diào)弱化等缺陷，造成統(tǒng)計信息重疊、失真和孤立。為此。應(yīng)通過制度創(chuàng)新。建立“政府主導(dǎo)、市場引導(dǎo)、民眾參與”的新型管理模式。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)計；管理體制；信息管理

一、政府統(tǒng)計部門的信息管理職能

政府統(tǒng)計工作承擔(dān)準(zhǔn)確反映國民經(jīng)濟和社會發(fā)展?fàn)顩r、為宏觀決策提供信息依據(jù)的重要職責(zé)，從而具備信息服務(wù)、監(jiān)督和管理等職能。所謂信息管理職能，就是統(tǒng)計部門通過信息收集、整理和論證等工作，在為各級政府、企業(yè)、科研單位等主體提供數(shù)據(jù)信息、決策參考、預(yù)警等服務(wù)的基礎(chǔ)上，主動參與經(jīng)濟和社會管理工作，發(fā)揮調(diào)研、監(jiān)測、控制、考核、協(xié)調(diào)等功能。

在信息化社會，統(tǒng)計部門是社會信息集散中心。強化統(tǒng)計管理職能，對推進經(jīng)濟和社會科學(xué)管理意義重大。一是參與決策之需要。科學(xué)決策離不開信息統(tǒng)計，必須把統(tǒng)計參與決策提升到戰(zhàn)略高度。二是推進經(jīng)濟體制改革的客觀要求。切實履行統(tǒng)計的信息管理職能對建立健全科學(xué)的決策、監(jiān)督體系及有效的激勵、制衡機制尤為重要。三是依法規(guī)范社會主體意識和行為的內(nèi)在需求。隨著市場體制改革的不斷深入，需要各級統(tǒng)計部門加強對市場非規(guī)范行為的監(jiān)督、考評和管理力度。

統(tǒng)計的信息管理職能體現(xiàn)在六個方面。一是決策與信息。統(tǒng)計信息不僅作用于決策的全部環(huán)節(jié)，而且要主導(dǎo)計劃實施過程的監(jiān)控和評價等工作。二是控制，即通過信息統(tǒng)計對經(jīng)濟運行進行衡量與評價。以既定目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)進行偏差糾正。三是組織。在計劃實施過程中，統(tǒng)計部門通過機構(gòu)建設(shè)、資源整合和人員素質(zhì)提升，承擔(dān)起各種信息的組織責(zé)任，有效確保國家信息安全。四是考核。統(tǒng)計部門以某些統(tǒng)計指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，實施對經(jīng)濟現(xiàn)象和經(jīng)濟效果的定量分析和綜合考核。五是咨詢，是指統(tǒng)計部門充分發(fā)揮專業(yè)和資源優(yōu)勢，就經(jīng)濟和社會發(fā)展、企業(yè)運營等提供信息、論證和政策建議等服務(wù)。六是協(xié)調(diào)，即把計劃、組織、指揮、控制等職能聯(lián)結(jié)成一個完整、統(tǒng)一的體系，表現(xiàn)在整個統(tǒng)計流程和所有環(huán)節(jié)上，如統(tǒng)計指標(biāo)體系的調(diào)整，數(shù)據(jù)信息的收集、分析和管理，以及統(tǒng)計信息的對外傳播和社會應(yīng)用等。

二、政府統(tǒng)計部門信息管理的制度缺陷及其表現(xiàn)

（一）信息管理的制度缺陷

1.政府統(tǒng)計部門信息管理制度不健全

統(tǒng)計信息管理的制度設(shè)計關(guān)乎整個統(tǒng)計工作流程實施的順暢度和效率高低。中美統(tǒng)計管理體制相似但工作效率相差較大，首先就在于我國統(tǒng)計制度設(shè)計得不夠科學(xué)和健全，主要體現(xiàn)在兩方面。一是制度系統(tǒng)設(shè)計。統(tǒng)計報表方面，普遍存在多頭設(shè)計、重復(fù)設(shè)計等現(xiàn)象，導(dǎo)致報表體系缺乏整體性、統(tǒng)一性和協(xié)同性；統(tǒng)計指標(biāo)設(shè)計上，缺乏統(tǒng)一的國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，易造成統(tǒng)計信息的交叉、重疊、疏漏和不配套等問題。此外。統(tǒng)計指標(biāo)體系的不穩(wěn)定，不利于實現(xiàn)縱向（時間序列）分析、研究和信息價值的深度挖掘。二是信息系統(tǒng)設(shè)計。由于缺乏頂層設(shè)計，各級統(tǒng)計機構(gòu)在信息統(tǒng)計流程規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上難以統(tǒng)一，數(shù)據(jù)庫類型不一，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不一致，進而影響國家統(tǒng)計局對數(shù)據(jù)的集中處理和深度挖掘。

2.信息管理績效評估滯后

當(dāng)前，我國缺乏統(tǒng)計信息管理績效評價體系與科學(xué)合理的評價方法，無法順利實施對統(tǒng)計績效的整體考評。如統(tǒng)計部門信息化建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)程度，統(tǒng)計部門資源狀況及其配置、使用情況，統(tǒng)計規(guī)劃的執(zhí)行狀況及統(tǒng)計信息服務(wù)的效果、質(zhì)量等。由于國家統(tǒng)計局對地方機構(gòu)缺乏實質(zhì)性的監(jiān)控能力，而地方政府基于政績考量對績效評價缺乏動力，兩方面原因造成了統(tǒng)計信息管理評價的真空地帶。此外，獨立、中立的監(jiān)督機構(gòu)十分缺乏，這也是造成統(tǒng)計信息管理評價形同虛設(shè)的原因之一。總之，地方介入和國家局監(jiān)管缺失在很大程度上造成統(tǒng)計信息的真實性降低。進而影響了統(tǒng)計的公信力。

3.信息管理協(xié)調(diào)弱化

美國設(shè)有專門的統(tǒng)計協(xié)調(diào)委員會，負(fù)責(zé)統(tǒng)計機構(gòu)間的協(xié)調(diào)工作，能夠在很大程度上避免信息統(tǒng)計機構(gòu)職能重復(fù)、信息的重復(fù)統(tǒng)計等技術(shù)問題。但是，我國尚未建立起類似的協(xié)調(diào)機構(gòu)和機制，地方上同時存在的兩個調(diào)查機構(gòu)（統(tǒng)計局、調(diào)查總隊）因統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)、口徑等問題經(jīng)常產(chǎn)生沖突和矛盾，許多地方統(tǒng)計局不得不另設(shè)一套數(shù)據(jù)調(diào)查和統(tǒng)計系統(tǒng)。無疑增加了大量行政成本。此外，由于約束力不夠，上下、平行統(tǒng)計機構(gòu)間往往缺乏信息溝通，缺位和越位現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，而責(zé)任又無法準(zhǔn)確認(rèn)定，導(dǎo)致統(tǒng)計工作存在無序狀態(tài)。

（二）政府統(tǒng)計部門信息管理存在的突出問題

1.政府統(tǒng)計管理的信息重疊

根據(jù)以上分析，政府統(tǒng)計部門信息管理的制度缺陷必然造成信息重疊問題。一方面，因綜合統(tǒng)計和部門統(tǒng)計之間、統(tǒng)計部門內(nèi)部之間均存在職能交叉和重疊，導(dǎo)致信息重復(fù)統(tǒng)計，既降低了數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量，也增加了執(zhí)行成本和交易成本。另一方面，由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集、存儲和分析平臺，無法實現(xiàn)統(tǒng)計信息處理的標(biāo)準(zhǔn)化，故而無法通過計算機系統(tǒng)完成對重復(fù)信息的識別和剔除。

2.政府統(tǒng)計管理的信息失真

政府統(tǒng)計部門信息管理績效評估滯后是造成統(tǒng)計信息失真的主要原因。信息統(tǒng)計績效管理準(zhǔn)則不健全極易造成部門管理松懈及執(zhí)行力下降，加之地方統(tǒng)計機構(gòu)在調(diào)查中需要地方政府的資金支持，難以阻止地方政府對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的經(jīng)常性干擾。同時。由于缺乏強有力的執(zhí)行監(jiān)督機制，違法成本較低。各級統(tǒng)計機構(gòu)和地方政府很容易達成某種默契，造成統(tǒng)計信息失真，給國家層面的信息統(tǒng)計和處理造成了極大困難。

3.政府統(tǒng)計管理的信息孤立

政府統(tǒng)計部門信息管理協(xié)調(diào)不力造成了統(tǒng)計信息孤立問題，集中體現(xiàn)在綜合統(tǒng)計與部門統(tǒng)計之間的訴求和行為差異上。一方面。兩者執(zhí)行的調(diào)查方案不一。如目標(biāo)、方式、渠道與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等，必然造成統(tǒng)計數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化程度低、銜接性差、利用效率低。另一方面。兩者之間的信息共享平臺和機制尚未建立，缺乏溝通和協(xié)調(diào)，重復(fù)調(diào)查難以避免，客觀上造成了信息孤立、割裂，既不利于統(tǒng)計部門和社會信息化水平的提升，也會影響經(jīng)濟和社會發(fā)展。此外，由于統(tǒng)計信息的重疊、失真和孤立，實際利用價值無法保障，無法真正滿足社會主體的需求。

三、信息管理視角下政府統(tǒng)計管理體制創(chuàng)新的目標(biāo)

根據(jù)以上分析，結(jié)合社會對統(tǒng)計信息的需求狀況，我國統(tǒng)計管理體制改革應(yīng)以提高統(tǒng)計部門信息管理能力為核心。通過制度創(chuàng)新，建立適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的信息統(tǒng)計管理模式，增強和發(fā)揮統(tǒng)計部門的整體功能，提高信息統(tǒng)計工作的質(zhì)量、效率和服務(wù)層次，保障統(tǒng)計部門綜合服務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)。

具體而言，就是要打破傳統(tǒng)管理體制的束縛，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟體制發(fā)展的統(tǒng)計信息管理體系，以信息服務(wù)為基礎(chǔ)。加大統(tǒng)計信息開發(fā)利用的廣度和深度。一是要積極、逐步地推進統(tǒng)計管理體制改革，講求效率和效益原則，建立與國際接軌的統(tǒng)計指標(biāo)體系，實行與多元需求相適應(yīng)的調(diào)查方法體系，為社會公眾特別是企業(yè)和個人等微小用戶提供多層次、高品質(zhì)、時效性強的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。二是提高統(tǒng)計部門信息化水平，加強標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)一致性，消除信息孤島現(xiàn)象。向社會公眾提供統(tǒng)計信息的全方位、一站式服務(wù)。三是在統(tǒng)計信息服務(wù)的基礎(chǔ)上，提高統(tǒng)計部門的責(zé)任意識和主導(dǎo)意識，通過調(diào)查研究、行業(yè)發(fā)展監(jiān)測和考核、數(shù)據(jù)控制及機構(gòu)協(xié)調(diào)等工作，真正履行統(tǒng)計部門的信息管理職能。

四、信息管理視角下政府統(tǒng)計管理體制創(chuàng)新的模式構(gòu)建

在當(dāng)前深化市場體制改革、建立服務(wù)型政府的背景下，統(tǒng)計部門要主動適應(yīng)“小政府、大社會”的制度環(huán)境，順應(yīng)全球化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化趨勢，從觀念、機制、渠道、手段等方面加大創(chuàng)新力度，形成符合國情又能夠與國際接軌的“政府主導(dǎo)、市場引導(dǎo)、民眾參與”新型管理模式，努力提升統(tǒng)計信息管理能力，以服務(wù)于全面現(xiàn)代化的目標(biāo)。

（一）政府主導(dǎo)模式

這是一種基于政府權(quán)威的統(tǒng)計管理模式。有利于增強信息統(tǒng)計的公信力和可信度，由綜合統(tǒng)計和部門統(tǒng)計兩個部分構(gòu)成。

政府綜合統(tǒng)計主要履行綜合、協(xié)調(diào)和管理等業(yè)務(wù)職能，負(fù)責(zé)國家層面和范疇的信息統(tǒng)計，同時依法管理和協(xié)調(diào)部門統(tǒng)計、民間統(tǒng)計的一般業(yè)務(wù)。在制度安排上，要盡快建立和完善縱橫交叉的綜合管理模式。橫向上，應(yīng)按照既定的工作流程和程序，形成統(tǒng)計管理、國民經(jīng)濟核算、數(shù)據(jù)處理、信息分析和研究、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)等職能部門，提升自身業(yè)務(wù)能力和下級業(yè)務(wù)指導(dǎo)力度。縱向上，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級垂直管理”的模式，即國家統(tǒng)計局負(fù)責(zé)對國家、省、市三級統(tǒng)計工作的垂直管理，統(tǒng)一實行人、財、物及信息標(biāo)準(zhǔn)化管理；地方則負(fù)責(zé)對縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）兩級統(tǒng)計工作的具體管理，并積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級統(tǒng)計部門的“實體型”轉(zhuǎn)化，最大限度地避免地方政府對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的干擾。

相應(yīng)的，部門統(tǒng)計負(fù)責(zé)本部門（行業(yè)）的信息統(tǒng)計業(yè)務(wù)，強化其部門和行業(yè)專業(yè)性，發(fā)揮其內(nèi)部范圍小、統(tǒng)計對象屬性相對單一、專業(yè)性強的優(yōu)勢。鑒于部門統(tǒng)計是綜合統(tǒng)計的重要組成部分，在管理模式上應(yīng)與綜合統(tǒng)計的管理體制相一致，既能夠保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)的質(zhì)量和一致性，也可以排除各級部門對統(tǒng)計工作的人為干擾。

（二）市場引導(dǎo)模式

在社會需求旺盛、多元化的背景下，統(tǒng)計工作要尋求突破，必須以市場為導(dǎo)向，除了堅持做好為政府決策服務(wù)的基本職能，還要拓展業(yè)務(wù)范圍，為社會公眾提供全方位、多元化、一站式的調(diào)查咨詢服務(wù)。由于我國統(tǒng)計部門目前依然存在管理模式單一、業(yè)務(wù)經(jīng)費緊張、機構(gòu)獨立性差等一系列弊端，應(yīng)將統(tǒng)計工作思路轉(zhuǎn)移到為多元主體服務(wù)上來，增強市場意識和競爭意識，通過觀念轉(zhuǎn)變、體制和機制創(chuàng)新、服務(wù)方式變革等途徑，向市場要空間，向市場要效益。對與市場關(guān)系密切的部分信息統(tǒng)計機構(gòu)。可以考慮先行實施企業(yè)化改制，成立政府控股的信息統(tǒng)計與服務(wù)公司，將其推向市場，通過市場競爭反向提高政府統(tǒng)計部門的服務(wù)意識和業(yè)務(wù)水平。

（三）民間參與模式

在政府主導(dǎo)模式與市場引導(dǎo)模式之外，還應(yīng)加快統(tǒng)計的“社會化”進程，即將民間信息統(tǒng)計機構(gòu)納入國家信息統(tǒng)計體系中來，一方面使之成為政府統(tǒng)計必要、有益的補充，形成信息統(tǒng)計的全新格局；另一方面能夠?qū)φy(tǒng)計部門形成業(yè)務(wù)競爭壓力，有利于活躍信息統(tǒng)計服務(wù)市場氛圍。首先，民間統(tǒng)計機構(gòu)貼近市場，對市場需求變化敏感度高，生存意識和防御市場風(fēng)險能力要明顯高于政府統(tǒng)計部門，提供的產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量也更高。其次，民間統(tǒng)計機構(gòu)能夠及時填補政府統(tǒng)計部門的市場真空，有利于滿足基層對微觀信息的多樣化需求，這種合理分工可以讓政府統(tǒng)計部門集中精力，專注于宏觀層面的信息統(tǒng)計和分析業(yè)務(wù)。最后。通過發(fā)展民間統(tǒng)計機構(gòu)的力量，營造不同所有制經(jīng)營主體的競爭氛圍，并依托相互間的交流和合作，提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性。

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本文系江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究基金資助項目（2014SJB071）的階段性成果。

（作者單位：伍華森，江蘇省淮安市統(tǒng)計局；劉青，南京信息工程大學(xué)）