我國社會保險基金監(jiān)管的問題與對策研究

摘要：社會保險基金是一項專項資金，是人民群眾的“養(yǎng)命錢”，但當前社會擠占、挪用社會保險基金的現(xiàn)象十分普遍，我國的社會保險基金監(jiān)管還存在著許多漏洞與不完善的地方。文章旨在從我國現(xiàn)行的社會保險基金監(jiān)管體系的結(jié)構(gòu)入手，從法律監(jiān)管、行政監(jiān)管、財政監(jiān)管、內(nèi)部控制、社會監(jiān)督五方面分析我國的社會保險基金監(jiān)管存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出了健全社保基金監(jiān)管法律體系、明確行政監(jiān)管主體、完善財政監(jiān)管機制、優(yōu)化社保經(jīng)辦機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)、充分運用社會監(jiān)督的優(yōu)勢的相關(guān)建議，以期為完善我國社保基金監(jiān)管提供理論支持。

關(guān)鍵詞：社會保險基金；監(jiān)管機制；社會監(jiān)督

一、我國社保基金監(jiān)管的概述

（一）概念界定

1. 社會保險基金

社會保險基金是為暫時失去工作機會或者喪失勞動能力的勞動者提供基本生活，由社會保險機構(gòu)根據(jù)國家有關(guān)法律建立起來的一種專款專用的社會后備基金。社保基金主要分為養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五類，其來源一般包括國家財政補貼、勞動者個人繳費和企業(yè)繳納，有時加上基金的利息收入。

2. 社會保險基金監(jiān)管

是指由國家行政監(jiān)督機構(gòu)、國家建立或指定的專門機構(gòu)、利害管理人為保障社保基金安全和完整，依據(jù)國家相關(guān)法規(guī)和政策，對相關(guān)部門如參保單位、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)以及社保基金的運行實施監(jiān)督與管理，以確保社保基金正常健康發(fā)展，保證基金運營的合法、真實、有效，最大程度地保障被保險人的合法利益。

（二）目前我國社保基金監(jiān)管的成效

1. 社保基金監(jiān)管法律法規(guī)逐步完善

1996年以來，國務院和勞動保障部、財政部先后制定了《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線暫行規(guī)定》《社會保險基金財務制度》《社會保險基金財政專戶管理暫行辦法》等社保基金管理法律規(guī)定，分別從采取基金收支分開、加強社保基金財務管理、實行財政專戶保證專款專用等方面為社保基金監(jiān)管提供了法律依據(jù)；2011年實行的《社會保險法》對社保基金監(jiān)管的主體和監(jiān)管內(nèi)容做出了具體的原則性規(guī)定，對監(jiān)管工作的展開具有重要的指導意義。

2. 社保基金監(jiān)管途徑初步確定

目前為止，我國已經(jīng)建立了法律監(jiān)管、行政監(jiān)管、財政監(jiān)管、內(nèi)部控制、社會監(jiān)督并存的社保基金監(jiān)管體系并且形成了多部門，包括人社局、財政、稅務、審計等眾多部門在內(nèi)協(xié)作機制，共同對社保基金進行監(jiān)管。2013年相繼頒布了《關(guān)于開展社會保險基金社會監(jiān)督試點的意見》和《社會保險基金監(jiān)督工作要點》，加強了對社會監(jiān)督的重視。社保基金監(jiān)管體系的不斷發(fā)展與完善保證了社會保險事業(yè)的健康發(fā)展，但由于時間與國情的局限性，社保基金監(jiān)管體系還不夠完善，存在諸如法律監(jiān)管缺乏依據(jù)，行政監(jiān)管獨立性差，財政監(jiān)管不力，內(nèi)部控制技術(shù)支持不到位，社會監(jiān)督無制度保障等問題阻礙著社會保險事業(yè)的進一步壯大。這一切都要求加快社會保險基金監(jiān)管體系健全的進程，完善社保基金監(jiān)管，使其更好地發(fā)揮其對基金的監(jiān)管作用，保證基金的規(guī)范使用，造福人民與社會。

3. 各省市社會保險監(jiān)督委員會相繼成立

為了加強對社保經(jīng)辦機構(gòu)的社會監(jiān)督，保證社保基金收支、運營的健康發(fā)展，各省市逐步建立了社會保險監(jiān)督委員會。社會保險監(jiān)督委員會一般由政府領(lǐng)導擔任主任，有關(guān)部門和企業(yè)代表及專家構(gòu)成，其性質(zhì)是一個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。

4. 現(xiàn)場監(jiān)督與非現(xiàn)場監(jiān)督配合使用

為了實現(xiàn)對社保基金收支、基金運營和基金投資收益等情況的全面、動態(tài)監(jiān)管，根據(jù)2001年頒布的《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》規(guī)定，我國采取雙管齊下的基金監(jiān)管方式。一方面采用直接派遣工作人員到被監(jiān)督單位，通過監(jiān)管人員的常規(guī)檢查、專項監(jiān)督以及對基金挪用案件的現(xiàn)場監(jiān)督方式，保證基金監(jiān)管的真實與準確；另一方面利用報表以及社保基金監(jiān)管的信息管理系統(tǒng)的非現(xiàn)場監(jiān)督方式對有關(guān)機構(gòu)的基金運行進行全方位的適時監(jiān)管。

二、我國社會保險基金監(jiān)管存在的問題

（一）社保基金監(jiān)管法律體系不健全

首先，法律體系不健全，立法層次低，目前我國社保基金監(jiān)管方面只有國務院、人社局頒布的一些行政規(guī)章，沒有更高層次的法律保障基金監(jiān)管的有效實施，也沒有專門的社保基金監(jiān)管法，法律體系不健全。

其次，政策法規(guī)內(nèi)容不完備，監(jiān)管執(zhí)行效果差。2011年頒布的《社會保險法》作為社會保險法律體系核心的部分，對社保基金監(jiān)管工作僅做了原則性規(guī)定，對于監(jiān)管工作的具體環(huán)節(jié)，沒有明確的規(guī)定，實際監(jiān)管工作中可操作性差。而其他有關(guān)社保基金監(jiān)管的政策法規(guī)，大多簡單籠統(tǒng)，社保基金監(jiān)管的很多問題都沒有涉及，導致我國法律監(jiān)管一定程度上形同虛設(shè)。

第三，相關(guān)配套法律缺失。隨著社會保險的發(fā)展，財政、審計等部門也參與社保基金管理，諸多部門和機構(gòu)增加了基金監(jiān)管的對象和內(nèi)容。但是國家的立法并沒有與社會保險發(fā)展的步伐保持一致，相關(guān)法律對監(jiān)管主體以及眾多有關(guān)部門的職權(quán)和違法處理等沒有規(guī)定，基金監(jiān)管部門、地方政府、有關(guān)部門之間沒有明確的監(jiān)督和被監(jiān)督的主體劃分，并且處罰權(quán)的缺乏也使得基金監(jiān)管約束力差，嚴重影響基金監(jiān)督管理工作的開展。

（二）社保基金監(jiān)管主體模糊

目前我國各省市已經(jīng)相繼成立社會保險監(jiān)督委員會，負責對社保基金的收支、運營等進行社會監(jiān)督，但大部分省市的社會保險監(jiān)督委員會沒有設(shè)立具體的辦事機構(gòu)，也沒有配置專職的負責人員，實際的監(jiān)管工作沒有很好的開展。同時，我國尚未成立獨立的基金監(jiān)管機構(gòu)，地方政府、社保部門既負責基金監(jiān)管，又負責基金運行，社保基金的監(jiān)管與投資運營沒有分離。同時，我國基金監(jiān)管部門包括人社局、財政、稅務、審計等眾多部門，部門間沒有具體的分工與職責劃分，基金監(jiān)管主體不明確，同時各部門頒布的政策不一，缺乏協(xié)調(diào)。再加上行政監(jiān)管固有的壟斷性和官僚主義導致監(jiān)管失靈，嚴重影響著行政監(jiān)管的效率。

（三）社保基金預決算約束力薄弱

2010 年《試編社會保險基金預算的意見》指出在全國范圍建立統(tǒng)一、規(guī)范的社保基金預算制度，2012年6月《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》強調(diào)要健全社保基金預算管理制度。這些為完善我國社保基金預算管理制度提供了契機并指明了發(fā)展方向。但由于我國社保基金預算制度實行時間短，制度還不完善，存在預算編報范圍有限、預算執(zhí)行力不足等問題，基金預決算約束力薄弱。

財政支持力度不足。2013年中國財政支出近14萬億，其中用于社會保障和就業(yè)的有14417億元，同比增長了14.6個點。這表明了國家加大了財政對社會保障的支出，但是從財政支出結(jié)構(gòu)的角度考察，社會保障支出僅占財政支出總額的9.4%的事實卻告訴我們財政對社會保障的支持力度依然嚴重不足。

（四）社保基金經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部控制有待加強

社保經(jīng)辦機構(gòu)的財務獨立性與規(guī)范性差。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)接受社會保險行政部門的管理與監(jiān)督，在很大程度上依賴于社會保險行政部門，缺乏自己獨立的財務體系。加上社保經(jīng)辦機構(gòu)對基金的使用不夠規(guī)范，基金挪用、擠占現(xiàn)象嚴重，社保經(jīng)辦機構(gòu)對基金使用的審核與復查工作還有待加強。

社保經(jīng)辦機構(gòu)的工作效率與服務水平低。一提起社保部門，很多老百姓的評價就是速度太慢，態(tài)度太差。群眾辦事無頭緒，在辦事大廳浪費時間和精力，這點筆者通過暑假在合肥人社局的實習深有體會。

（五）社會監(jiān)督作用發(fā)揮不充分

社會公眾的監(jiān)督權(quán)利無保障。社會公眾對社保基金的監(jiān)督基本上是建議與舉報，而是否被重視和采納完全取決于相關(guān)政府部門的態(tài)度。雖然現(xiàn)在網(wǎng)絡發(fā)達，群眾可以通過網(wǎng)絡對社保基金的使用有個大致了解，并對違法行為予以揭露，但這種監(jiān)督既沒有法律效力也缺乏法律保護，是極其不穩(wěn)定和沒有保障的。

基金信息公開不到位，群眾監(jiān)督意識差。當前我國社保基金信息公開情況存在諸多問題，主要表現(xiàn)為信息公開不充分、不規(guī)范、不主動。我國社保基金管理以及經(jīng)辦機構(gòu)作為基金管理的主要部門，擁有社保基金的所有信息的掌握權(quán)，但社保機構(gòu)公開的信息卻只是個人繳費情況，對基金收支、投資收益等關(guān)鍵信息公布甚少，這導致社會公眾無法獲取基金管理的實際信息，并且相關(guān)部門對基金管理公開的信息內(nèi)容和真實程度都有待考究，社會監(jiān)督缺乏準確信息作為依據(jù)。而且有些公眾對自己擁有的監(jiān)督權(quán)利無意識，對有關(guān)部門的公示信息的相關(guān)內(nèi)容也不理解，阻礙了社會監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。

三、國外有關(guān)社保基金監(jiān)管的經(jīng)驗及借鑒

（一）各國有關(guān)社保基金監(jiān)管的經(jīng)驗

1. 智利的社保基金集中監(jiān)管模式。智利成立了專門的監(jiān)督管理委員會，負責對社保基金實行集中監(jiān)管。委員會主要負責養(yǎng)老金管理公司養(yǎng)老金管理的規(guī)則制定、監(jiān)控養(yǎng)老基金的收支和運營及相關(guān)的投資活動等。智利社保基金監(jiān)管主體的單一性有利于保證社保基金的完整。但成立專門監(jiān)管機構(gòu)和機構(gòu)專業(yè)化程度的有限也造成了管理成本過高，達到繳費的20%的困境。

2. 美國的社保基金分散監(jiān)管模式。美國實行多個部門對社保基金分散監(jiān)管的模式，勞工部、國內(nèi)稅務局、養(yǎng)老金收益保險公司都是監(jiān)督機構(gòu)，這些部門分別負責全國就業(yè)人員福利的監(jiān)管、征收工資稅、各州的失業(yè)救濟管理的監(jiān)管、養(yǎng)老金基金監(jiān)管，而社會保險基金托管委員會作為宏觀的監(jiān)管機構(gòu)，全面負責社保基金監(jiān)管，并主要對社保基金的財務進行監(jiān)督。

3. 德國的民主自治社保基金監(jiān)管模式。德國歷來主張民主自治，德國的醫(yī)療、養(yǎng)老等各類社會保險機構(gòu)均按照德國《社會法典》和相關(guān)法律的規(guī)定實行獨立的自我管理，并且通過公開選舉要求參保人和企業(yè)雇主共同參與決策。德國的養(yǎng)老金由專門的養(yǎng)老金保險機構(gòu)管理，養(yǎng)老金不參與投資只用于養(yǎng)老。

（二）國外社保基金監(jiān)管經(jīng)驗對于我國的啟示

各國的監(jiān)管做法各有特色，都有值得我國學習的地方。總結(jié)各國的做法，主要值得借鑒的做法有以下四點：

1. 完善的法律體系是社保基金監(jiān)管的必要保障。為了保證基金監(jiān)管能夠切實執(zhí)行，多數(shù)國家通過立法的形式來加強對社保基金的監(jiān)管，將監(jiān)管行為制度化和規(guī)范化。

2. 充分利用政府的現(xiàn)有管理部門是發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管的有效途徑。美國實行的分散監(jiān)管，根據(jù)各部門的特點賦予各部門以不同的監(jiān)管內(nèi)容與職責權(quán)限，能夠有效的及時處理出現(xiàn)的問題、危機，充分發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢。但分散監(jiān)管帶來的同時各部門間的監(jiān)管協(xié)調(diào)與職權(quán)交叉的處理也是應該考慮的問題。

3. 專門的基金監(jiān)管機構(gòu)是社保基金監(jiān)管獨立性的重要保證。設(shè)立專門的社保基金監(jiān)管委員會來獨立行使社保基金監(jiān)管權(quán)，可以有效避免基金監(jiān)管流于形式。

4. 完備的信息披露制度是基金公開透明運營的首要前提。為了保證基金的透明運營，很多國家和地區(qū)都建立了完善的社保基金信息披露制度，定期向社會公布社保基金的收支情況、投資狀況及其他財務數(shù)據(jù)等。

四、完善我國社保基金監(jiān)管的對策

（一）健全社保基金監(jiān)管法律體系

法律要隨著社會的發(fā)展而不斷改進與完善，社保基金監(jiān)管法律也不例外。要根據(jù)我國憲法與社會保障體系的現(xiàn)狀，并結(jié)合社會保險法的頒布與實施，修訂和完善《社會保險基金財政專戶管理暫行辦法》《社會保險基金會計制度》等，實現(xiàn)對社保基金監(jiān)管的法制化。

加強基金監(jiān)管專項立法。要在結(jié)合我國社保基金發(fā)展的現(xiàn)實趨向的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有的行政法規(guī)中有關(guān)社保基金監(jiān)管方面的合理規(guī)定進行總結(jié)吸取，盡快出臺《社會保險基金監(jiān)管法》通過社保基金監(jiān)管的專項法律明確相關(guān)部門和有關(guān)人員的法律責任，規(guī)范基金征繳、支付、運營等行為，并對違法的行為處罰做出明確的規(guī)定。

制定具有可操作性的監(jiān)管法律。各部門要根據(jù)自己的工作特點和職責制定適合自身的社保基金監(jiān)管規(guī)定，明確基金監(jiān)管的工作方式和工作方法。

（二）完善社保基金監(jiān)管體制

要改革我國的社保基金監(jiān)管體制，將社保基金的監(jiān)管權(quán)與投資運營分離。具體的可以借鑒美國的做法，即設(shè)立不同的機構(gòu)分離現(xiàn)基金行政職能與管理職能，將社保基金的監(jiān)管權(quán)交由人社局負責，而具體的事務由社保經(jīng)辦機構(gòu)處理。同時要設(shè)立獨立的監(jiān)督機構(gòu)如社保基金監(jiān)督委員會來保障基金監(jiān)管的客觀、公正。

（三）建立健全領(lǐng)導干部問責制

社保基金問責制關(guān)系到人民對政府的信任及社會保障制度的透明度和民主化程度。要明確社保基金監(jiān)管管理事故認定的責任標準和追究程序，制定合理的處罰標準，嚴格約束領(lǐng)導干部的主體行為，對不依法管理基金、胡亂擠占挪用基金的相關(guān)責任人必定從嚴處罰，保證領(lǐng)導干部的清正廉潔。

（四）完善財政監(jiān)管機制

完善社保基金預決算制度。擴大社保基金預算編報范圍是社保基金發(fā)展的必然要求，要在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育、新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保七大社保基金的基礎(chǔ)上，進一步將所有的社保基金都納入預算，以便對社保基金進行全面監(jiān)督。同時要嚴格規(guī)范社保基金預算執(zhí)行，要求各級財政、人力資源社會保障部門要制定相應的預算執(zhí)行程序和違反處理規(guī)則并嚴格按照規(guī)定執(zhí)行，加強社保基金預決算執(zhí)行力度。

加強國家財政制度改革，一是積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。國家財政一方面要在金額上增加對社會保險的補貼，另一方面也要整體支出結(jié)構(gòu)中提高社會保險的支出比例，確保社保基金的數(shù)量和規(guī)模能夠滿足實際需要；二是專員辦應成為財政監(jiān)管的重要力量。

（五）優(yōu)化社保經(jīng)辦機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)

社保機構(gòu)垂直化的官僚性組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能適應現(xiàn)代社會要求的高效率、網(wǎng)絡化、人性化社會保障服務的要求。要在科學分析的基礎(chǔ)上，在進行業(yè)務流程的再造，實行網(wǎng)絡化的信息管理和提高以公眾需求與滿意度為導向的機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，發(fā)展扁平狀的、網(wǎng)絡化、人性化的新型社保經(jīng)辦機構(gòu)組織形式，提高機構(gòu)的效率和服務水平。

一是要采用“前后臺”的服務集成模式，由前臺直接面向公民承接服務請求和返回服務結(jié)果，后臺則負責處理實際任務。

二是要積極推進信息化進程。要充分利用信息時代的網(wǎng)絡資源為內(nèi)部控制提供技術(shù)支持。

三是全面提高社保經(jīng)辦機構(gòu)工作人員服務質(zhì)量。

（六）充分運用社會監(jiān)督的優(yōu)勢

根據(jù)《2013年關(guān)于開展社會保險基金社會監(jiān)督試點的意見》和《2013年社會保險基金監(jiān)督工作要點》要求的進一步加強社會的直接監(jiān)督的文件精神，通過多樣化的社會監(jiān)督途徑充分發(fā)揮社會監(jiān)督的優(yōu)勢。

一是擴大公眾參與權(quán)。社會保險決策過程和結(jié)果的公開，并且重大的社會保險改革方案和政策，都要廣泛聽取專家學者和社會各方面意見，可以有條件的開展社會聽證會。

二是加強信息披露。現(xiàn)行有效的社會保險法規(guī)、制度、政策、標準、經(jīng)辦流程，應按政務公開要求在政府門戶網(wǎng)站等載體予以公布，方便公眾查詢和監(jiān)督。社會保險基金收入、支出、結(jié)余和收益情況，要按規(guī)定向社會披露，為公眾監(jiān)督提供信息渠道。

三是加強輿論監(jiān)督。要注重發(fā)揮各種輿論工具的監(jiān)督作用，暢通溝通渠道，如新聞媒體可利用自身優(yōu)勢，積極宣傳社會保險政策法規(guī)，對發(fā)現(xiàn)的涉嫌社會保險基金違法違規(guī)問題，及時調(diào)查報道，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。

四是完善社會監(jiān)督員的獎勵政策。加大對社會監(jiān)督員的獎勵力度和采取多樣化的獎勵方式，吸引更多的社會專業(yè)人士，分析社會保險制度運行情況，發(fā)現(xiàn)基金管理漏洞，提出完善的專業(yè)建議。

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（作者單位：安徽大學管理學院）