農村土地承包經營權確權登記頒證工作初探

摘要：做好農地確權工作必須首先明確工作指導思想，糾正思想誤區。農地確權工作要把握的“四項原則”。 農地確權工作中要明確六項具體任務。登記頒證是工作核心，為土地流轉放活打好基礎。

關鍵詞：農地確權；保持穩定；登記頒證；土地流轉

當前，各地農村土地承包經營權確權（以下簡稱“農地確權”）登記頒證試點工作正在如火如荼地開展。如何穩妥而扎實地將此項工作全面鋪開，是擺在政府部門面前的一項艱巨而又具體的任務，也是每一個農業經濟工作者關注的話題。筆者作為一名長期在基層一線工作的農業經濟管理工作人員，參加了太和縣農地確權試點鄉鎮的前期工作，對農地確權頒證工作中發現的問題進行了認真的梳理總結，并進行了積極的思考。

一、做好農地確權工作必須首先明確工作指導思想，糾正思想誤區

認真開展農地確權頒證試點工作，根本目的是為了完善農村土地承包經營制度，維護農村穩定，促進現代農業發展。但是在實際工作中，難免有人認為確權登記工作會把過去潛藏的矛盾暴露出來，影響穩定；有人則認為確權登記要耗費大量的人力物力財力，不解決根本問題；還有相當一部分人認為確權登記頒證工作是對過去的土地承包權“重新洗牌”，并想借機把一些存在爭議的土地合法化，或者出于各種利益考慮想借這次確權登記頒證對承包地進行大面積的調整。凡此種種思想誤區，都是對此次農地確權工作的宗旨不明確。

二、農地確權工作要把握的“四項原則”

一是保持穩定的原則。農地確權，是對現有土地承包關系的進一步完善與穩固，絕不是大規模的改變原來的承包關系重新分配，不能借機調整或收回農戶承包地。要以現有承包臺賬、合同、證書為依據確認承包地歸屬。對個別村個別群眾要求調地的，按照法律法規和政策規定，慎重把握、妥善處理。對于確因自然災害毀損等原因需要調整的，應按照規定程序調整后再予以確權。二是依法行政的原則。農地確權要嚴格按照《物權法》、《農村土地承包法》及《農村土地承包經營權證管理辦法》等相關法律法規要求進行。對確權登記頒證中的爭議問題，按法律政策規定的進行調處。權屬爭議未解決的，不得進行確權登記頒證。三是鄉鎮負責落實的原則。按照中央要求，農地確權頒證工作要強化屬地管理。縣鄉兩級是農地確權登記頒證工作的主體，一般由縣級制定工作方案，鄉鎮因為最了解和熟悉當地情況，根據方案組織實施。四是群眾滿意的原則。農地確權歸根到底是為了農民自己，所以，引導農民群眾主動參與、積極配合是搞好土地承包經營權確權登記頒證的關鍵。確權登記中的重大事項均應經本集體經濟組織成員民主討論決定，在農民群眾自愿的基礎上協商解決工作中遇到的矛盾。承包地塊面積、四至等表格材料要經過農戶簽字認可。對于外出不在家的農戶，要想方設法及時通知到戶到人，充分保障農民的知情權、選擇權、決策權。

三、農地確權工作中要明確的具體任務

（一）清理土地承包管理檔案

全面清查整理土地承包方案、承包臺賬、承包合同、承包經營權證書等相關權屬檔案資料，對于殘缺和不完善的要按要求進行補建、修復和保全。

（二）查清承包地塊面積和空間位置

利用GPS測量儀或野外實測等方式開展土地承包經營權權屬調查勘測，查清承包地塊面積、四至和空間位置。實測結果經鎮村公示確認后，作為確認、變更、解除土地承包合同以及確認、變更、注銷土地承包經營權的依據。

（三）健全土地承包經營權確權登記簿

確權登記頒證后的承包合同，以承包農戶為基本單位，一戶一簿，明確每塊承包地的范圍、面積及權利歸屬，由縣級人民政府農村經營管理機構建立健全統一規范的土地承包經營權登記簿，作為今后不動產統一登記的基礎依據。

（四）開展土地承包經營權變更、更正、注銷登記

農地確權頒證難免會出現需要變更、更正或者注銷登記的各種情形。筆者匯總發現，大約有以下八種情形需要辦理變更、更正或者注銷登記：一是集體土地所有權發生變化的；二是承包地被征占用導致承包地塊或者面積發生變化的；三是承包農戶分戶等導致土地承包經營權分割的；四是土地承包經營權通過轉讓、互換方式流轉的；五是因結婚等原因導致土地承包經營權合并的； 六是承包地塊、面積與實際不符的；七是承包地滅失或者承包農戶消亡的；八是承包地被發包方依法調整或者收回的；其中1～5項為需要變更的情形，第6項為需要更正的情形，7～8項為需要注銷土地承包經營權的情形。

（五）采取招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地的，當事人應申請對土地承包經營權確權登記

按照《農村土地承包經營權證管理辦法》有關規定辦理登記，經縣農經部門審核，報請縣政府依法頒發農村土地承包經營權證書予以確認。

（六）做好土地承包經營權確權登記文件資料的歸檔工作

農村土地承包經營權確權登記檔案由土地承包經營權確權登記機關負責集中保管，并按期移交縣檔案局。

四、登記頒證是工作核心，土地流轉放活是工作方向

農地確權登記是依據法律規定，由縣級以上地方人民政府將農戶承包土地的地塊、面積、空間位置等信息以頒發土地承包經營權證的方式落實固定，明確了農民對土地的承包經營權。這是農地確權頒證中的核心工作。

2015年中央1號文件指出，“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”。 因為土地不確權，經營權流轉就難以規范，規模經營就難以形成；土地不確權，經營權就無法進行擔保、抵押，新型經營主體發展就會受阻；土地不確權，農村各種要素就無法參與市場流動，農業資源就難以轉化為農民的財產性收入。所以，農村土地確權登記頒證工作，是全面深化農村改革的重要前提和基礎。只有開展確權登記頒證，才能進一步明晰農村土地產權關系，賦予農民充分的土地財產權，推進農村產權制度改革；才能發揮承包經營權效用，擴展土地的生產經營功能；才能充分激活土地使用權的融資功能，擴大農村有效擔保、抵押物范圍， 緩解融資難題。我們開展確權登記頒證，就是要把農民承包地權屬搞清、面積搞準。所以說農地確權登記頒證工作是放活土地經營權的前期基礎性工作，有利于從根本上推動承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉過程中消除農民對承包地的后顧之憂。

（作者單位：安徽省太和縣農經站）